一個(gè)月內三次就行政審批制度改革作出部署，這表明，在機構調整的基礎上，國務(wù)院職能轉變已進(jìn)入具體實(shí)施階段。新一輪行政審批制度改革劍指
“明減暗增”、“邊減邊增”、“捉迷藏”、“摻水分”等頑疾。但我們也看到，已經(jīng)取消的133項審批已經(jīng)公布了104項，但總體來(lái)說(shuō)含金量不高，難以釋放巨大的改革紅利，政府職能轉變大頭還在后面。依法清理目前的行政審批、推進(jìn)政府職能轉變，是本屆政府改革、放權的基本路徑。
今年3月17日，在就任國務(wù)院總理之后的記者會(huì )上，李克強提出，必須從改革行政審批制度入手來(lái)轉變政府職能。3月26日下發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于實(shí)施＜國務(wù)院機構改革和職能轉變方案＞任務(wù)分工的通知》，對行政審批制度改革提出了具體要求。緊接著(zhù)，4月24日召開(kāi)的國務(wù)院常務(wù)會(huì )議決定，第一批先行取消和下放71項行政審批項目。僅僅兩周后，5月6日召開(kāi)的國務(wù)院常務(wù)會(huì )議決定，再取消和下放62項行政審批事項。5月13日，國務(wù)院再次就行政審批制度改革做動(dòng)員，李克強總理要求，把該放的權力放掉，把該管的事務(wù)管好，“優(yōu)先取消和下放那些含金量高、能激發(fā)社會(huì )創(chuàng )造活力的審批權”。
一個(gè)月內三次就行政審批制度改革作出部署，這表明，在機構調整的基礎上，國務(wù)院職能轉變已進(jìn)入具體實(shí)施階段。新一輪行政審批制度改革劍指
“明減暗增”、“邊減邊增”、“捉迷藏”、“摻水分”等頑疾。
中國行政審批制度改革還存在哪些問(wèn)題和障礙？如何科學(xué)合理地設定審批制度改革的目標和任務(wù)？如何徹底克服和革除中國行政審批制度中的“頑疾”和“沉疴”？帶著(zhù)這些問(wèn)題，中國經(jīng)濟時(shí)報記者日前專(zhuān)訪(fǎng)了中國經(jīng)濟體制改革研究會(huì )高級研究員馬宇。
已經(jīng)取消的133項審批已經(jīng)公布了104項，但總體來(lái)說(shuō)含金量不高，難以釋放巨大的改革紅利，政府職能轉變大頭還在后面。
中國經(jīng)濟時(shí)報：新一屆政府組建伊始，就迅速推動(dòng)旨在轉換政府職能的行政審批制度改革，兩周之內取消和下放了133項行政審批事項。你對這些改革舉措作何評價(jià)？
馬宇：國務(wù)院部門(mén)現有的1700多項行政審批明細單我們還沒(méi)有看到。已經(jīng)取消的這133項審批已經(jīng)公布了104項，但總體來(lái)說(shuō)含金量不高，難以釋放巨大的改革紅利，政府職能轉變大頭還在后面。
根據我國有關(guān)法律，政府設立的行政許可未經(jīng)公開(kāi)是不得實(shí)施的
（《行政許可法》第五條：“設定和實(shí)施行政許可，應當遵循公開(kāi)、公平、公正的原則。有關(guān)行政許可的規定應當公布；未經(jīng)公布的，不得作為實(shí)施行政許可的依據。行政許可的實(shí)施和結果，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的外，應當公開(kāi)”）。從執行層面來(lái)說(shuō)，已設立的行政審批事項未公開(kāi)、或者已經(jīng)取消的行政審批未公開(kāi)，都會(huì )讓有關(guān)政府機構、企業(yè)、個(gè)人無(wú)所適從。這使得審批部門(mén)和官員有了黑箱操作、自由裁決的空間；但對被管制的企業(yè)和個(gè)人來(lái)說(shuō)絕非幸事。
李克強總理說(shuō)，他看到的一個(gè)資料，企業(yè)新上一個(gè)項目，要經(jīng)過(guò)27個(gè)部門(mén)、50多個(gè)環(huán)節，時(shí)間長(cháng)達6個(gè)—10個(gè)月。而這些審批分散于各個(gè)部門(mén)，企業(yè)往往難以全面、清晰了解。
有鑒于此，為了更好地制定政府職能轉變和改革方案，方便各方監督、避免有關(guān)部門(mén)玩貓膩，也為了彰顯此次政府職能轉變的決心和力度，建議國務(wù)院盡快公布現存的1600多項行政審批清單，標明都是哪些部門(mén)具體執行，取消的審批也即時(shí)公布。如此，便于各界討論哪些審批該取消、哪些審批該保留？或者有沒(méi)有遺漏？遺漏的一經(jīng)檢舉查實(shí)立即取消，并追究相關(guān)領(lǐng)導責任。該取消的別打馬虎眼，必須堅決取消。
總體來(lái)看，行政審批制度改革至今仍然滯后于經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的需要，存在不少問(wèn)題。利用“紅頭文件”或者規定，以登記、備案、年檢、認定、監制等形式，變相設置審批事項，這類(lèi)問(wèn)題是下一步改革的難點(diǎn)。
中國經(jīng)濟時(shí)報：行政審批制度改革已啟動(dòng)十余年，除剛才講的透明度不夠外，你認為還存在哪些改革不到位的問(wèn)題？
馬宇：在過(guò)去十多年間，國務(wù)院分六批共取消和調整2497項行政審批項目，占原有總數的近70％。不過(guò)總體來(lái)看，行政審批制度改革至今仍然滯后于經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的需要，仍然存在不少問(wèn)題。違法擴權、審批過(guò)多過(guò)濫，嚴重束縛社會(huì )活力、抑制市場(chǎng)創(chuàng )造力、扭曲市場(chǎng)、滋生腐敗。
特別是一些地方和部門(mén)行政審批事項仍然較多，一些審批事項程序繁瑣、時(shí)限冗長(cháng)、辦事效率低下；對行政審批設定管理不嚴，未嚴格按照《行政許可法》執行，尤其是對非行政許可審批項目，管理不規范，隨意性較大；行政審批中仍然存在職能交叉、層級過(guò)多、權責脫節和多頭審批等問(wèn)題，一些地方和部門(mén)重審批、輕監管和監管不到位的問(wèn)題比較突出；行政審批運行的監督機制還不健全，導致權力濫用、權錢(qián)交易、官商勾結等腐敗現象屢有發(fā)生。這些問(wèn)題都亟待解決。
利用“紅頭文件”或者規定，以登記、備案、年檢、認定、監制等形式，變相設置審批事項，這類(lèi)問(wèn)題是下一步改革的難點(diǎn)。
進(jìn)出口商檢是目前某些審批管理不合法、不合理的典型案例。
中國經(jīng)濟時(shí)報：你長(cháng)期研究外經(jīng)貿問(wèn)題，對進(jìn)出口商檢有深入研究，可否以此為例分析一下現行行政審批是如何擴張權力的？
馬宇：確實(shí)，進(jìn)出口商檢是目前某些審批管理不合法、不合理的典型案例。目前的出入境檢驗檢疫，其基本依據是2002年10月1日施行的《進(jìn)出口商品檢驗法》，具體遵循的則是2005年12月1日實(shí)施的
《進(jìn)出口商品檢驗法實(shí)施條例》。最核心的《出入境檢驗檢疫機構實(shí)施檢驗檢疫的進(jìn)出境商品目錄》（簡(jiǎn)稱(chēng)《法檢目錄》），就是在這兩個(gè)法律、法規的基本原則和具體規定指導下制定出來(lái)的，但問(wèn)題在于，《實(shí)施條例》實(shí)際已經(jīng)偏離了《商檢法》的旨意，有違法擴權之嫌；在此《實(shí)施條例》基礎上制定的“法檢目錄”，則已經(jīng)大大背離了《商檢法》。
2002年《商檢法》修訂的一個(gè)根本的原則變化，就是從原來(lái)的促進(jìn)對外貿易發(fā)展、側重商品質(zhì)量檢驗，變成為了維護公共利益而進(jìn)行檢驗檢疫，不再要求檢驗一般的商品質(zhì)量。但此后的《實(shí)施條例》，仍然刻意強調一般商品質(zhì)量檢驗，其第九條規定：“出入境檢驗檢疫機構對進(jìn)出口商品實(shí)施檢驗的內容，包括是否符合安全、衛生、健康、環(huán)境保護、防止欺詐等要求以及相關(guān)的品質(zhì)、數量、重量等項目”。
這就直接導致現行商檢還是把重心放在了一般質(zhì)量檢驗上，產(chǎn)品無(wú)大小、關(guān)涉無(wú)輕重，統統要檢，以至于目前出口商檢目錄有4491個(gè)、進(jìn)口商檢目錄有4422個(gè)
（據2013年版《法檢目錄》），占中國進(jìn)出口金額的一半左右，商檢批次則占進(jìn)出口批次的60％上下。而檢驗的內容，更是有近60％屬于常規質(zhì)量項目。行政權力因此大大擴張。
從國際貿易角度來(lái)說(shuō)，進(jìn)行大規模出口商檢完全沒(méi)有必要。
中國經(jīng)濟時(shí)報：與世界市場(chǎng)經(jīng)濟體制比較完善的國家相比，中國的商檢制度具體存在哪些問(wèn)題呢？
馬宇：其一，一個(gè)國家的商檢制度，不應對進(jìn)出口商品質(zhì)量進(jìn)行寬泛的大規模檢驗。因為在現代貿易條件下，一般商品質(zhì)量問(wèn)題，根本不用政府費心，貿易商自己就完全可以解決。不需要法律、不需要理論，這只是常識：一般商品質(zhì)量、重量、規格、包裝等問(wèn)題，貿易商通過(guò)合同規定、第三方認證等完全可以控制，即使發(fā)生了質(zhì)量糾紛，也有足夠有效的市場(chǎng)機制來(lái)解決，根本不需要政府以“反欺詐”、“保證出口質(zhì)量”等理由介入�！缎姓S可法》明確規定，企業(yè)能夠自己做主決定、市場(chǎng)機制可以調節、行業(yè)組織或中介機構能夠自律管理、政府事后監督能夠解決的，不需要設立行政許可。
其二，一個(gè)國家的商檢制度，不應對自己的出口產(chǎn)品進(jìn)行如此大范圍的檢驗。出口法檢目錄達4491種，連鞋子、布匹、燈泡、喇叭、電扇、鐘表、廚具、螺母、瓷磚都檢。從政府質(zhì)量監管角度來(lái)說(shuō)，國內的產(chǎn)品生產(chǎn)、銷(xiāo)售已經(jīng)有了法律規定和標準要求，出口時(shí)再進(jìn)行檢驗屬于重復檢驗，有違法律基本精神，也不符合政府管制的高效、精簡(jiǎn)原則，同時(shí)還會(huì )導致政府部門(mén)職能的重疊、工作的扯皮和責任的推諉。1999年政府機構改革中，把國內質(zhì)檢和進(jìn)出口商檢合并，本就有統籌政府資源、內外合一的目的，十多年過(guò)去，名稱(chēng)是合了，可國內質(zhì)檢和進(jìn)出口商檢仍然是兩張皮。
從國際貿易角度來(lái)說(shuō)，進(jìn)行大規模出口商檢沒(méi)有必要。雖然國際規則并沒(méi)有禁止一國政府進(jìn)行出口商檢，但中國政府代替國外貿易商和外國政府，去檢驗我們的出口商品質(zhì)量，大大降低了貨物流通效率、增加了企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本，全國每年僅商檢費就超過(guò)100億元，加上其他相關(guān)收費超過(guò)300億元，幾乎占了外貿企業(yè)利潤的5％上下。
何況，此舉從技術(shù)上說(shuō)也完全不可行：用國內的標準檢等于沒(méi)檢；用對方的標準檢我們又做不到。4491個(gè)出口商品理論上可以出口全球210多個(gè)國家和地區，則需要約95萬(wàn)個(gè)標準。即使某些產(chǎn)品有國際通行標準，也需要一個(gè)個(gè)搜集確認。而這些標準又是動(dòng)態(tài)變化的，我們得投入多少行政資源才能完成此事？
其三，一個(gè)國家的商檢制度，不應把出口產(chǎn)品的質(zhì)量標準，定得高于國內銷(xiāo)售產(chǎn)品的標準。有關(guān)部門(mén)認為出口產(chǎn)品代表國家形象，不檢不行，甚至列舉國外媒體和外國政府對中國產(chǎn)品的指責以資佐證。國內產(chǎn)品質(zhì)量差為什么不加強國內質(zhì)量管理，而是放縱了國內只管?chē)�？若是政府資源不夠，國內管不過(guò)來(lái)，那為什么不內外合一，集中力量加強管理，反而分散行政資源，導致哪方面也管不好？
其四，一個(gè)國家的商檢制度，不應用混亂的標準來(lái)檢測進(jìn)出口產(chǎn)品。按國際貿易慣例，包括我國有關(guān)法規，出口產(chǎn)品只要符合對方的質(zhì)量標準就行，不需要我國的商檢部門(mén)再替對方政府和企業(yè)“把關(guān)”，但我們的商檢也要檢，而檢驗標準有時(shí)卻用我們的，有時(shí)用對方的，有時(shí)又用第三方的。筆者曾經(jīng)聽(tīng)過(guò)一個(gè)極為荒謬的案例：某企業(yè)向非洲出口一批祭祀用品，商檢部門(mén)卻按照發(fā)達國家小孩玩具、服裝的標準去檢測什么重金屬、甲醛含量，實(shí)在讓人哭笑不得。如今多達近9000種的法檢產(chǎn)品，相當一部分沒(méi)有全國統一的檢驗標準、合格評定程序，有的標準采用國外的，有的標準是各地商檢局自己制定的，導致商檢官員有極大的自主裁量權，既違反了中國法律的有關(guān)規定（沒(méi)有明確的標準、合格評定程序的事項不應設立行政許可），同時(shí)又給企業(yè)正常貿易造成了極大困擾。
其五，由于目前商檢的不合理，導致眾多企業(yè)陷于兩難處境，要么依法報檢，則貿易難以正常進(jìn)行乃至虧損；要么逃檢，查到就是違法，輕則罰款，重則判刑。即使如此，企業(yè)的生存本能仍使某些地方的逃檢率超過(guò)90％。而商檢、海關(guān)若嚴格執法，則可能困死企業(yè)，不符合政府服務(wù)企業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟的根本宗旨；若睜一眼閉一眼，則可能屬于瀆職違法——當然也有人借機違法生財。
據我調查分析，目前我國進(jìn)出口商品檢驗種類(lèi)（法檢目錄）和商檢內容有高達80％－85％是不適宜的，再加上檢驗標準和合格評定程序存在諸多缺陷，嚴重制約了中國對外貿易的良性發(fā)展，已成為中國貿易便利化的最大阻礙。譬如，現行商檢制度就嚴重制約了中國服裝出口及服裝業(yè)的發(fā)展。
正如其他政府管制過(guò)度的領(lǐng)域一樣，商檢亂象之下，企業(yè)怨聲載道，個(gè)別人卻利用權力、通過(guò)壟斷報檢和檢驗檢測大獲其利�；蛟S，越是如此，越是積弊難返，違法商檢至今無(wú)法可治。
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建議對進(jìn)出口商品一般質(zhì)量檢驗進(jìn)行審查 |
政府放權，讓社會(huì )的歸社會(huì )、市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，也是我國行政管理體制改革的大方向。在這個(gè)過(guò)程中，全國人大作為國家最高權力機關(guān)和立法機構，其監督和制約至關(guān)重要。
中國經(jīng)濟時(shí)報：那么，如何對現行商檢制度予以除弊興利呢？
馬宇：我國進(jìn)出口商檢制度設計和實(shí)施，在法規制定、法檢目錄確定、檢驗內容、檢驗標準以及檢驗操作等方面存在諸多問(wèn)題。為此，我建議全國人大常委會(huì )按照有關(guān)法律規定，對此進(jìn)行審查。
第一，審查《進(jìn)出口商品檢驗法實(shí)施條例》是否違背《商檢法》。2002年《商檢法》要求進(jìn)出口商檢的重心從原來(lái)企業(yè)層面的一般商品質(zhì)量檢驗轉變到為了維護社會(huì )公共利益而進(jìn)行衛生、安全檢驗檢疫。但后來(lái)制定的《實(shí)施條例》卻沒(méi)有準確體現這一法律要求，直接導致法檢目錄制定存在極大隨意性，法檢目錄過(guò)于寬泛、目錄結構嚴重不合理，在檢驗內容上也嚴重偏離了
《商檢法》要求，迄今為止依然以常規商品質(zhì)量檢驗為主。
目前的進(jìn)出口商檢制度不但不能很好地維護社會(huì )公共利益，反而阻礙了正常貿易發(fā)展，成為貿易便利化的最大障礙，給企業(yè)造成了巨大負擔，嚴重制約了我國企業(yè)國際競爭力的提高。據測算，不合理商檢導致每年減少出口數百億美元，對我國就業(yè)和產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級造成了一定負面影響。同時(shí)，擴張了政府行政權力，造成了普遍的尋租行為和嚴重腐敗。
市場(chǎng)經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，政府必須依法行政。但由于多種原因，我國一直存在行政主導、部門(mén)立法傾向，在實(shí)際操作中往往是法規效力大于法律、文件效力大于法規，行政部門(mén)違法擴權、自我授權現象嚴重。進(jìn)出口商檢領(lǐng)域中存在的問(wèn)題，也是這方面的突出表現。
第二，審查進(jìn)出口商品法定檢驗目錄的確定是否合法。目前我國列入進(jìn)出口法檢目錄的商品共有8913種，占全部進(jìn)出口商品種類(lèi)的一半左右，占進(jìn)出口貿易批次和金額的60％左右。并且，法檢產(chǎn)品目錄還在不斷擴大，2005年至2013年間，法檢目錄增加了2346個(gè)，增長(cháng)了35．7％；其中出口法檢目錄由3361個(gè)增加到4491個(gè)，增長(cháng)了33．6％。而列入或不列入法檢目錄的法理依據、科學(xué)依據是什么？卻從未有明確、細化的標準。
第三，審查法檢目錄商品檢驗的內容是否合法。目前法檢的工作重心放在了一般質(zhì)量檢驗上，法檢目錄中不涉及“公共利益”的占一半以上，有近60％的法檢內容都屬于商品常規性能（質(zhì)量、數量、重量、規格、型號、包裝等）檢驗。
第四，審查對出口商品進(jìn)行法檢是否合法。在目前的法檢目錄中，出口商品有4491種，占50．4％，比進(jìn)口法檢還多69種。而在實(shí)際進(jìn)出口檢驗中，出口法檢所占的比例更高。法定商檢既然是為了維護我國的社會(huì )公共利益，就決不應該把工作重心放在出口法檢上，何況商檢部門(mén)出具的檢驗證單并不向出口商和進(jìn)口商提供，也不為供需雙方所認可。實(shí)際上，不論是我國的出口商還是國外的進(jìn)口商，對于產(chǎn)品質(zhì)量控制的動(dòng)力、壓力、意識、機制和能力等方面都要比政府部門(mén)強得多，根本不需要政府介入。
并且，在國內質(zhì)量監督管理基礎上，再另行設立一套出口產(chǎn)品質(zhì)量監管體系，從法理和常理上也說(shuō)不通。其他國家的質(zhì)量監管機構，都沒(méi)有單獨對出口產(chǎn)品設立另外的監管體系。我國行政資源緊張，國內質(zhì)量監管任務(wù)繁重，嚴重的質(zhì)量安全事故頻發(fā)，理應強化國內質(zhì)量監管，而不應把寶貴的行政資源配置在毫無(wú)意義的出口質(zhì)量監管上。只要搞好國內質(zhì)量監管，出口質(zhì)量提高就有了堅實(shí)基礎，根本無(wú)需出口法檢。
從操作角度來(lái)看，大規模出口法檢也不可能做到。
第五，審查對若干進(jìn)出口商品實(shí)施法定檢驗的具體行政行為是否合法。對于進(jìn)出口商品實(shí)施法定檢驗，是一種強制性的行政行為，屬于行政許可范疇，其設立原則無(wú)疑也須遵循《行政許可法》。
《行政許可法》第十三條規定，“通過(guò)下列方式能夠予以規范的，可以不設行政許可：（一）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；（二）市場(chǎng)競爭機制能夠有效調節的；（三）行業(yè)組織或者中介機構能夠自律管理的；（四）行政機關(guān)采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的�！痹谖覈壳靶姓䲠U權嚴重的情況下，更應依法限制行政權力自主擴張。
目前的進(jìn)出口法檢中，無(wú)論是法檢目錄確定，還是檢驗內容以及檢驗標準制定、合格評定程序設立等環(huán)節，都有違這一基本原則和法律規定，涉嫌把屬于市場(chǎng)規范范疇、企業(yè)自主決定的事務(wù)劃入了政府行政執法范疇。
依法行政，是我國政府管理的基本原則�！鞍褭嗔﹃P(guān)進(jìn)籠子”，是我國政府機構改革、職能轉變的基本要求。政府放權，讓社會(huì )的歸社會(huì )、市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，也是我國行政管理體制改革的大方向。在這個(gè)過(guò)程中，全國人大作為國家最高權力機關(guān)和立法機構，其監督和制約至關(guān)重要。
李克強總理強調，“履行政府職能必須依靠法治”，“無(wú)論履行哪一項職能，從行為到程序、從內容到形式、從決策到執行都必須符合法律規定，讓行政權力在法律和制度的框架內運行”。依法清理目前的行政審批、推進(jìn)政府職能轉變，是本屆政府改革、放權的基本路徑。