1994年的分稅制改革較好地調動(dòng)了中央和地方兩個(gè)積極性，解決了“兩個(gè)比重過(guò)低”的問(wèn)題，奠定了現行中央與地方財政關(guān)系的基本框架。但是，94年改革的重點(diǎn)是在中央和省級政府之間劃分收入，并未對省以下各級政府的財政體制進(jìn)行統一規定，各級政府的事權劃分并不清晰。近年來(lái)，地方財力相對困難，財力與事權不匹配的問(wèn)題引發(fā)了中央政府是否集中過(guò)多的討論。
我們認為，當前我國分稅制財政體制面臨的主要問(wèn)題不是中央集中過(guò)多，而是各級政府間事權劃分及其實(shí)現方式不清晰。為避免“一統就死、一放就亂”的惡性循環(huán)，應以明確各級政府事權及其實(shí)現方式為核心，以自主事權與財權相匹配，委托事權與財力相匹配為目標，建立規范、法治和長(cháng)期穩定的政府間財政關(guān)系框架。
2012年，全國財政收入117209.75億元，其中中央財政收入56132.42億元，占47.89%；地方政府本級財政收入61077.33億元，占52.11%。中央政府本級支出18764.8億元，占全國財政支出的14.93%；中央對地方稅收返還和轉移支付45383.47億元，地方財政支出106947.45億元，占全國財政支出的85.07%。
在中央財政收入的比重已低于50%，中央本級支出占全部政府支出的比重低于15%的資金分配格局下，考慮到土地出讓金收入、各項政府性基金、社會(huì )保險基金等其他非稅收入的大部分也都在地方，地方政府財政困難的原因不能簡(jiǎn)單歸結為中央集中過(guò)多，提高地方政府在分稅制中的收入份額難以解決問(wèn)題。
目前，地方財政困難的主要原因在于政府間的事權劃分及其實(shí)現機制，具體來(lái)說(shuō)，包括以下幾個(gè)方面：
第一，大量專(zhuān)款專(zhuān)用項目，造成了財力的分割
我國目前的政府收入體系中，除社會(huì )保險基金外，還存在著(zhù)各種形式專(zhuān)款專(zhuān)用的收入，這些收入往往歸屬于某一政府部門(mén)，用于指定用途的支出，不能根據支出結構的調整進(jìn)行統籌安排。大量專(zhuān)款專(zhuān)用收入的長(cháng)期存在不僅減少了地方政府可以統籌使用的資金數量，也不利于財政支出結構的調整，形成了財政資金分配固定化、部門(mén)化的傾向。
第二，專(zhuān)項轉移支付的比重過(guò)高
專(zhuān)項轉移支付盡管體現為地方財政支出，但在資金立項、審批、管理等方面主要由部門(mén)主導。專(zhuān)項轉移支付的決策權集中于上級部門(mén)，削弱了地方政府根據當地實(shí)際需求調整支出結構的能力。
第三，配套資金缺乏統籌減少了地方可支配財力
各部門(mén)在設立專(zhuān)項轉移支付項目時(shí)僅根據本部門(mén)和項目的特點(diǎn)確定配套資金比例，缺乏對配套資金總量的統籌安排。地方政府在申請項目時(shí)，往往也是一事一議，結果各個(gè)項目到落地時(shí)，地方政府需要使用自有財力進(jìn)行配套的資金匯總起來(lái)規模較大，這進(jìn)一步減少了地方的可支配財力。
第四，上級政府直接干預下級政府自有財力的配置
上級政府在項目決策時(shí)，不僅安排本級政府的支出，同時(shí)也要求下級政府承擔部分項目經(jīng)費。這些項目通常也是由特定部門(mén)主導，大多采取一事一議的分散決策方式，缺乏統籌協(xié)調，各項目匯總起來(lái)下級政府被安排的資金數量巨大，這不僅干擾了下級政府的財政支出決策，減少了可支配財力，由于大量新上項目的日常運行往往由基層政府承擔，還會(huì )產(chǎn)生基層部門(mén)工作量持續增加而編制和配套條件不足等問(wèn)題。
下一步我國財政體制改革要在94年分稅制改革的基礎上，以明確各級政府事權及其實(shí)現方式為核心，合理配置財權和財力，要致力于建立規范、法治和長(cháng)期穩定的政府間財政關(guān)系框架。改革的基本思路是：以政府級次和行政區劃調整為依托，在劃分各級政府事權的同時(shí)，通過(guò)區分自主事權和委托事權，明確各項具體事權在各級政府間的分工及其實(shí)現方式，以事權劃分為基礎建立覆蓋全部政府收支、轉移支付項目的各級政府財權和財力分配體制。具體來(lái)說(shuō)，主要包括以下幾個(gè)方面：
其一、政府級次和行政區劃調整。在現行五級政府框架下，要做到每級政府都有地方主體稅種和完整獨立的預算權有很大的困難。未來(lái)應進(jìn)一步加快推進(jìn)“鄉財縣管”和“省直管縣”改革，以財政管理“扁平化”為基礎逐步實(shí)現政府級次由五級變?yōu)橹醒�、省、市縣三級�？紤]到中國現行省級行政區劃面積普遍較大，省直接管理各地級市和縣的管理半徑大，行政成本高，在時(shí)機成熟時(shí)應適時(shí)推進(jìn)省級行政區劃調整，通過(guò)設立多個(gè)直轄市等方式增加省級政府的數量，相應減少每個(gè)省管理的市縣等基層政府的數量。
其二、上下級政府機構職能的重構。我國現行各級次政府之間存在著(zhù)上下級隸屬關(guān)系，下級政府需要設置與上級政府的對口機構，各級次政府的機構組成高度重疊。大部分政府職能的實(shí)現方式是由上級政府制定政策，下級政府對口機構具體負責執行政策，大量政府職能最終由較低級次的基層政府落實(shí)，而較高級次政府擁有較大的預算控制權但并不負責直接履行職能。這不僅導致較長(cháng)的資金分配鏈條和較高的監督成本，也容易產(chǎn)生事權層層下移而財權層層上收的問(wèn)題。因此，未來(lái)要推進(jìn)各級政府機構職能的重構，在明確劃分事權的基礎上，通過(guò)區分自主事權和委托事權，進(jìn)一步明確各級政府的具體分工和支出責任，上級政府應按照事權性質(zhì)靈活設置派出機構自主履行職責，推進(jìn)機關(guān)實(shí)體化改革，相應減少委托下級政府履行的事項。最終形成各級政府事權明晰、各司其職的格局。
其三、條塊關(guān)系的調整。我國目前中央和地方的關(guān)系更多的是通過(guò)中央部門(mén)與地方的關(guān)系得以體現的，在預算管理中集中體現為專(zhuān)項轉移支付項目和政府性基金。未來(lái)應減少分散在各部門(mén)的政府性基金項目，對于各部門(mén)“一事一議”和分散決策的專(zhuān)項轉移支付項目，應探索建立以年度預算安排為載體，面向地方政府的統籌協(xié)調機制。
其四、政府收入在各級政府間的劃分。以劃分各級政府事權及其實(shí)現機制為基礎，明確包括稅收收入在內的全部政府收入在各級政府間的分配格局。在有效監管的前提下，賦予地方政府舉債權以及發(fā)行市政債券為長(cháng)期基礎設施融資的權力。最終實(shí)現地方政府自主事權與其擁有的包括舉債權在內的財權相匹配，委托事權與來(lái)自上級政府的專(zhuān)項轉移支付等財力相匹配的格局。
其五、在上述改革的基礎上，以三級政府為基礎明確省以下財政體制的基本框架，但要為城市和農村、東中西部不同區域預留調整的空間。
在借鑒國際經(jīng)驗的基礎上，從奠定未來(lái)長(cháng)期穩定的制度框架的角度出發(fā)，現階段可以采取的具體措施包括：
第一、研究主要事權在各級政府間劃分的依據和標準并明確各項事權實(shí)現的具體方式。各級政府間的事權劃分是一項非常復雜的工作，不僅需要明確各級政府的專(zhuān)屬職能，還要對各種類(lèi)型共同事務(wù)的責權進(jìn)行配置。事權的劃分應盡可能細致，同時(shí)還要明確規定事權的具體實(shí)現機制，如哪些事權可以委托下級政府履行，哪些事權必須由本級政府全權負責。對允許上級委托下級政府履行的事權，要對經(jīng)費來(lái)源、產(chǎn)出績(jì)效等方面的責權進(jìn)行合理配置。
第二、根據收益范圍、信息的可獲得性和規模經(jīng)濟等因素上收部分事權。建議環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、食品安全等事權上收至中央政府并打破行政區劃設置派出機構。中央與省級政府對包括高中在內的基礎教育、基本醫療和各項社會(huì )保障承擔更大的支出責任。推進(jìn)機關(guān)的實(shí)體化改革，減輕基層政府的支出責任。
第三、調減和規范專(zhuān)項轉移支付，積極推進(jìn)“分類(lèi)轉移支付”試點(diǎn)。在調減和規范轉移支付項目的同時(shí)，對于確需地方政府，尤其是基層政府負責的委托事權項目，應積極推進(jìn)“分類(lèi)轉移支付”的試點(diǎn)，部門(mén)只規定資金額度、使用方向和驗收標準，而不安排具體項目。如對教育領(lǐng)域的專(zhuān)項轉移支付，上級部門(mén)可以只規定農村義務(wù)教育階段項目資金的額度、基本用途和考核標準，而將具體項目的決定權交給基層政府。
第四、構建地方稅體系，賦予地方政府一定的稅收管理權限，探索建立地方政府發(fā)行債券，尤其是基礎設施融資債券(市政債券)的制度，實(shí)現地方政府自主事權和財權相匹配。