新型城鎮化勢必會(huì )帶來(lái)新一輪的土地開(kāi)發(fā)熱潮，但這絕不是“土地財政”的救命稻草。相反，若妥善利用，這一次城鎮化的改革窗口或將成為削弱“土地財政”的良好契機。
土地出讓收入在地方財政收入中所占比重居高不下，人們很自然地將這種所謂的“土地財政”看成是分稅制的直接后果，在地方財政收入不能滿(mǎn)足地方建設需要時(shí)，地方政府通過(guò)多賣(mài)土地抬高地價(jià)來(lái)增加財政收入。并認為土地出讓收入規模大小與財稅體制和地方財力有關(guān)，要徹底解決土地出讓收入規模過(guò)大問(wèn)題最終還是要通過(guò)調整財稅體制來(lái)實(shí)現。
實(shí)際上，當我們近切地追究這一扭曲行為的基本特點(diǎn)時(shí)，會(huì )發(fā)現它絕非孤立的財政現象，土地出讓收入規模與中央財力集中程度和地方財力狀況不存在必然聯(lián)系。這可以由以下兩個(gè)事實(shí)反映出來(lái)。其一，土地出讓收入規模與中央財力集中程度不存在聯(lián)動(dòng)關(guān)系。按照“土地財政”的邏輯，土地出讓收益擴大是中央財力集中過(guò)多和地方財力下降的后果。但對照數據可以發(fā)現，2008-2011年，土地出讓收入規模年均增長(cháng)50.4%，但中央財政收入占全國財政收入的比重不增反降，從53.3%降至49.4%，相應提高了地方財政收入所占比重。其二，土地出讓收入規模與地方財力狀況也不存在此消彼長(cháng)的關(guān)系。既然土地出讓收入是由地方財政收入不足導致，財政收入較少的地區，土地出讓收入應當較多，而財力狀況較好的地區，土地出讓收入應當較少。而事實(shí)是，財力狀況較好的東部9個(gè)省份土地出讓收入約占全國的2/3，財力狀況較差的中西部22個(gè)省份土地出讓收入才占全國的1/3�？梢�(jiàn)，導致問(wèn)題的關(guān)鍵因素在財政之外。
另外，各地區年度建設用地出讓規模是在國家土地利用總體規劃和年度計劃的嚴格限制之下的，地方?jīng)]有增加指標的決定權。并且從2007年開(kāi)始，土地出讓收入全部納入地方政府性基金預算管理，不能用于平衡公共財政預算。通過(guò)多賣(mài)土地增加財政收入的“土地財政”觀(guān)點(diǎn)是站不住腳的。
“土地財政”成因在于土地供應管理機制
與國外土地私有化程度較高不同，在我國現行土地管理制度下，土地實(shí)行公有制，農村是集體所有制，城市則是國家所有，農地征用轉為建設用地必須首先由政府進(jìn)行征收，再由用地單位和個(gè)人依法申請。土地供應采取劃撥和出讓兩種方式，除軍事、保障性住房和特殊用地以劃撥方式供應外，其他用地都以“招拍掛”和協(xié)議等方式出讓?zhuān)恋爻鲎寖r(jià)格由市場(chǎng)決定。近年來(lái)，全國土地供應總量中，劃撥約占40%，出讓約占60%，其中“招拍掛”供地約占出讓供地總量的80-90%，剩余10-20%為協(xié)議供地。在供地過(guò)程中，用地方向政府繳納征地和拆遷補償費用，或者是土地成交價(jià)款，形成土地出讓收入�？梢�(jiàn)，土地出讓收入根本上源于國家土地用途管制以及城市發(fā)展帶來(lái)的特定位置土地的增值，只要經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要使用土地，土地出讓收入就必然存在。
土地出讓收入規模由市場(chǎng)狀況決定
近幾年土地出讓收入規模較大，來(lái)源于城鎮化、工業(yè)化快速發(fā)展對市場(chǎng)供需狀況的深刻影響。其一，土地供應規模大幅度增加。我國城鎮化率從2008年的47%提升至2011年的51.3%，工業(yè)增加值年均增長(cháng)13.4%，導致用地需求量迅速增加，向社會(huì )供應建設用地總量從22.13萬(wàn)公頃增至58.77萬(wàn)公頃，年均增長(cháng)38.5%，由此導致土地出讓收入的增加。其二，地價(jià)水平上升。房?jì)r(jià)、地價(jià)、土地出讓收入三個(gè)要素形成了循環(huán)聯(lián)動(dòng)機制。受房?jì)r(jià)上漲、土地供需矛盾等因素影響，地價(jià)上升態(tài)勢明顯。2008-2011年，全國綜合地價(jià)年均上漲7.2%，導致了土地出讓收入的上漲，而土地出讓收入的上漲又會(huì )推動(dòng)新一輪的房?jì)r(jià)上漲。當然，我們不能忽略的關(guān)鍵一點(diǎn)是，土地出讓收入管理范圍有所擴大。從2007年起，原來(lái)在預算外核算的成本補償費用也納入土地出讓收入，這部分費用用于支付給被征地農民、被拆遷居民，以及開(kāi)發(fā)企業(yè)的征地拆遷補償費等成本性費用，占到總收入的70%，雖反映在賬面上但地方政府不能隨便動(dòng)用。
依靠房產(chǎn)稅無(wú)法解決“土地財政”問(wèn)題
2011年1月，對個(gè)人保有住房征稅的房產(chǎn)稅開(kāi)始在上海和重慶先試先行，隨著(zhù)5月18日《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》的發(fā)布，房產(chǎn)稅擴大試點(diǎn)范圍已成定局。寄希望于以房產(chǎn)稅為代表的財產(chǎn)稅取代“土地財政”的呼聲日益高漲。但這一想法顯然存在諸多疑點(diǎn)。首先，房產(chǎn)稅與土地出讓金沒(méi)有直接聯(lián)系。前者的對象是業(yè)主房屋價(jià)值，后者取決于市場(chǎng)對建設用用地的需求。兩者唯一的聯(lián)系只是房產(chǎn)稅增加的成本可能會(huì )影響到老百姓對房屋的需求量，從而減少對土地的需求，降低土地出讓收入。實(shí)際上，在目前房地產(chǎn)市場(chǎng)供需嚴重不匹配，房屋需求剛性特點(diǎn)鮮明的情況下，這種影響的范圍可能極為有限，況且，房產(chǎn)稅對首套房免征，又大大減小了這種影響的范圍。其次，即便如支持者所言，地方政府能夠因為房產(chǎn)稅收入的增加而減少對土地出讓金的需求，單靠房產(chǎn)稅也難以彌補“土地財政”的缺口。去年全國土地出讓收益近3萬(wàn)億元，若按目前試點(diǎn)的征稅標準，全國全面推開(kāi)房產(chǎn)稅的情況下其規模大約只有5000億元(中國指數研究院數據)，在我國目前人均GDP6000美元的經(jīng)濟發(fā)展水平下，大幅擴大征稅范圍或提高征稅標準都還不現實(shí)。
新型城鎮化最鮮明的特點(diǎn)在于告別無(wú)序開(kāi)發(fā)，妥善處理好保護耕地、節約用地和維護農民權益三大問(wèn)題。也就是既要嚴格遵守耕地保護政策、保障糧食安全，又要解決農業(yè)轉移人口住房和城鎮化發(fā)展中建設用地緊張問(wèn)題，每一點(diǎn)都對現有的土地管理制度提出了新的要求，能夠從根本上動(dòng)搖“土地財政”所賴(lài)以存在的基礎。
建立靈活規范的征地制度
其一，限制地方政府的征地范圍和權限。嚴格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設用地范圍，將政府征用集體土地的權限控制在公益性范圍內。對于經(jīng)營(yíng)性建設用地，省略中間步驟，讓集體建設用地直接入市，逐步建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)。其二，建立多層次、動(dòng)態(tài)調整的征地補償方法。堅持“同地同權”的征地補償機制，除了被征收土地原用途年產(chǎn)值因素之外，還要充分考慮土地區位、供求關(guān)系，以及被征地農民的就業(yè)和社會(huì )保障等因素。賦予補償標準隨經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平提高而動(dòng)態(tài)調整的機制，在一定的限制條件下，應該允許農村集體建設土地以股本、分紅等方式參與土地開(kāi)發(fā)項目，分享土地增值收益。
提高土地利用效率
繼續發(fā)揮土地使用總體規劃和年度計劃的作用，嚴格控制土地開(kāi)發(fā)使用。在用地規模、結構，以及用地的時(shí)序安排上保持政策的一致性，保持階段性規劃與總體規劃的協(xié)調性，并適當增加城鎮化、工業(yè)化發(fā)展較快地區的用地指標，在盡可能不占用優(yōu)質(zhì)耕地的同時(shí)，實(shí)現土地使用集約效應的提高。按照城鄉統籌發(fā)展的要求，推進(jìn)“集并村灣”、增加耕地與增加城鎮建設指標相掛鉤，推進(jìn)農村土地綜合整治，提高土地承載能力和利用效率，防止土地資源浪費。與以上一系列政策相配套，要改革和整合房地產(chǎn)稅費制度，加大耕地占用及土地保有環(huán)節的稅收調節力度，實(shí)現對土地的節約集約使用。
合理規劃地的同時(shí)更要合理“規劃”人
2012年全國城鎮化率與戶(hù)籍城鎮化率之間的巨大差距(分別為52.57%和35.29%)凸顯了人口城鎮化的迫切要求。要實(shí)現土地和人的精細化同步發(fā)展，首要的一點(diǎn)是保護農民以土地為核心的財產(chǎn)權利。在農民轉成城鎮居民的過(guò)渡期內，要支持農民土地承包經(jīng)營(yíng)權轉讓和宅基地使用權流轉，讓農民的土地經(jīng)營(yíng)權和宅基地使用權享有收益權。這不僅能夠避免城鎮化給農民帶來(lái)過(guò)大的沖擊，保證城鎮化平穩進(jìn)行，還能夠促進(jìn)農村土地自由流轉，實(shí)現農業(yè)規模經(jīng)營(yíng)。在過(guò)渡期后，由農民自主流轉或處置這些權利，只享受市民的相關(guān)權益，防止產(chǎn)生新的不公。