當前，我國發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期，具備經(jīng)濟持續健康發(fā)展的基礎條件，做好下半年經(jīng)濟工作，非常重要的一點(diǎn)是堅持把化解產(chǎn)能過(guò)剩作為產(chǎn)業(yè)結構調整的重點(diǎn)。2012年以來(lái)，由于國內經(jīng)濟增速放緩和國際市場(chǎng)持續疲弱，我國工業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題更加突出。本輪產(chǎn)能過(guò)剩是國內增長(cháng)階段轉換、世界經(jīng)濟深度調整與體制機制因素共同作用的結果，因而具有全面性、長(cháng)期性的特征。這種狀態(tài)持續發(fā)展下去，將嚴重影響經(jīng)濟健康發(fā)展，還會(huì )引發(fā)系統性風(fēng)險。
當前產(chǎn)能過(guò)剩的基本情況
當前，我國工業(yè)部門(mén)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題普遍存在，產(chǎn)能過(guò)剩涉及的行業(yè)和領(lǐng)域廣泛，呈現出全方位產(chǎn)能過(guò)剩的新特點(diǎn)。產(chǎn)能過(guò)剩涉及的行業(yè)非常廣泛。鋼鐵、水泥、平板玻璃、煤化工、造船、機床等傳統行業(yè)產(chǎn)能大量過(guò)剩；銅、鋁、鉛、鋅冶煉等有色行業(yè)生產(chǎn)形勢低迷，產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題凸顯；多晶硅、風(fēng)電設備等新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)品也出現嚴重的產(chǎn)能過(guò)剩；氮肥、電石、氯堿、甲醇、塑料等化工產(chǎn)品也呈現出產(chǎn)能過(guò)剩的態(tài)勢。
以往經(jīng)驗表明，采取強化新建項目審批、提高準入標準、嚴格準入管理、強制淘汰等管制方式，雖然能在短期內一定程度上緩解產(chǎn)能過(guò)剩，但是這種政策模式難以長(cháng)期實(shí)施，也不能從根本上治理產(chǎn)能過(guò)剩，且與取消行政審批、深化市場(chǎng)體制改革的大趨勢不符，并帶來(lái)新的扭曲，強化企業(yè)過(guò)度產(chǎn)能投資的傾向，導致市場(chǎng)自發(fā)產(chǎn)能調整困難、市場(chǎng)波動(dòng)加劇等不良政策效應。因而，準確把握本輪產(chǎn)能過(guò)剩的形成機理與特征，為化解、調整過(guò)剩產(chǎn)能創(chuàng )造良好的市場(chǎng)和制度環(huán)境，進(jìn)而建立治理產(chǎn)能過(guò)剩的長(cháng)效機制，在現階段尤為緊迫。
導致本輪產(chǎn)能過(guò)剩的原因
造成目前產(chǎn)能過(guò)剩的原因不僅有市場(chǎng)因素，還有體制機制、管理方式、發(fā)展方式等深層次原因。
一是世界經(jīng)濟與我國經(jīng)濟進(jìn)入深度調整期，是導致本輪產(chǎn)能過(guò)剩的直接原因。世界經(jīng)濟已進(jìn)入深度轉型調整期，國際市場(chǎng)需求將長(cháng)期低迷,而后發(fā)國家和地區對中國低成本優(yōu)勢的挑戰、第三次工業(yè)革命的發(fā)展與發(fā)達國家的再工業(yè)化將削弱中國制造業(yè)的國際競爭力，我國出口制造業(yè)在較長(cháng)一段時(shí)期都會(huì )面臨產(chǎn)能過(guò)剩的壓力。同時(shí)，我國國民經(jīng)濟已經(jīng)進(jìn)入必須轉變發(fā)展方式的新階段，以往過(guò)度依賴(lài)投資拉動(dòng)和粗放式規模擴張的增長(cháng)方式將難以持續，許多傳統重工業(yè)產(chǎn)品需求峰值已經(jīng)或接近到來(lái)，這些行業(yè)將會(huì )在較長(cháng)一段時(shí)期面臨較為嚴峻的產(chǎn)能過(guò)剩態(tài)勢。
二是一些領(lǐng)域的體制機制不完善扭曲了投資行為。由于一些要素市場(chǎng)化改革相對滯后，市場(chǎng)配置資源的基礎性作用沒(méi)能有效發(fā)揮。同時(shí)，一些地方通過(guò)低地價(jià)甚至零地價(jià)供地、稅收減免、財政補貼、信貸扶持等方式招商引資，影響了企業(yè)的正常投資決策。此外，由于投資約束和責任追究機制不完善，也助長(cháng)了部分企業(yè)的過(guò)度投資行為。這些因素共同作用，在一些行業(yè)造成的產(chǎn)能無(wú)序擴張，是產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題多年不能解決的原因。
三是推動(dòng)企業(yè)公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境建設滯后。由于對以技術(shù)、標準、規范等促進(jìn)產(chǎn)業(yè)自主發(fā)展的措施研究不夠，規范市場(chǎng)公平競爭的規則、環(huán)境、秩序建立滯后，對已有的措施監督執行也不到位，導致一些達不到環(huán)保、能耗、安全等標準的企業(yè)以不公平的方式進(jìn)行市場(chǎng)競爭，加劇了產(chǎn)能過(guò)剩矛盾。
四是以集中審批管控競爭行業(yè)發(fā)展的方式難以抑制產(chǎn)能過(guò)剩。由于缺乏對違規審批項目有效的約束和責任追究制度，產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題沒(méi)有得到有效遏制。
尋找化解產(chǎn)能過(guò)剩的突破口
當前，市場(chǎng)難以充分發(fā)揮化解與調整過(guò)剩產(chǎn)能的核心作用。因而，化解和治理產(chǎn)能過(guò)剩關(guān)鍵還在于通過(guò)推進(jìn)經(jīng)濟體制改革，健全和完善市場(chǎng)制度，矯正導致系統性產(chǎn)能過(guò)剩的體制缺陷，充分發(fā)揮市場(chǎng)在調整過(guò)剩產(chǎn)能、協(xié)調供需平衡、淘汰落后企業(yè)和產(chǎn)能、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉型升級等方面的高效率性。具體而言，通過(guò)深化體制改革、體制創(chuàng )新解決產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，應該從以下幾個(gè)方面突破：
一是進(jìn)一步形成全國統一的市場(chǎng)體系，形成公平競爭的發(fā)展環(huán)境。要把更好發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎性作用作為下一步深化改革的重要取向，加快形成統一開(kāi)放、競爭有序的市場(chǎng)體系，著(zhù)力清除市場(chǎng)壁壘，提高資源配置效率。
二是進(jìn)一步推動(dòng)金融體制改革。進(jìn)一步硬化銀行預算軟約束，理順地方政府與銀行的關(guān)系，通過(guò)市場(chǎng)化手段提高企業(yè)投資中自有資金的比例，降低企業(yè)投資行為中的風(fēng)險外部化行為；逐步實(shí)現利率市場(chǎng)化，使利率能真正反映資金的供求關(guān)系，使投資者在信貸過(guò)程中承擔真實(shí)的資金成本與風(fēng)險成本。
三是調整財稅體制。特別是要理順中央與地方之間的利益分配機制，使財權與事權相對應，消除地方政府不當干預企業(yè)投資的強烈動(dòng)機；推動(dòng)地方財政透明化與民主化改革，使地方政府更加關(guān)注社會(huì )管理、基礎設施和公共服務(wù)領(lǐng)域，避免地方政府為企業(yè)投資提供財政補貼。
四是積極推進(jìn)環(huán)境保護體制的改革。加快環(huán)境保護的執法機制改革，保障環(huán)境保護相關(guān)法規能得以嚴格執行，防止地方政府以犧牲環(huán)境的方式進(jìn)行招商引資競爭。盡快建立全國性的鋼鐵、電解鋁、水泥等行業(yè)企業(yè)污染排放在線(xiàn)監測網(wǎng)絡(luò )和遙感監測網(wǎng)絡(luò )，強化嚴重產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)的環(huán)境監管。
五是進(jìn)一步推進(jìn)國有企業(yè)改革。強化國有企業(yè)財務(wù)約束機制與激勵約束機制，完善國有企業(yè)的退出機制；從國有企業(yè)利潤中提取一定比例設立輔助調整基金，主要用于國有企業(yè)退出時(shí)職工的社會(huì )保障和安置；限制各級政府用財政資金為經(jīng)營(yíng)不善的國有企業(yè)提供救助；在競爭性行業(yè)，消除政策制定和實(shí)施中的所有制與規模歧視，建立不同規模、不同所有制企業(yè)公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境。
與此同時(shí)，對嚴重產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)而言，產(chǎn)業(yè)競爭力的提升與結構轉型是化解和調整過(guò)剩產(chǎn)能的重要方式。具體而言，產(chǎn)業(yè)政策重點(diǎn)應轉到以下幾個(gè)方面：
一是要從產(chǎn)業(yè)層面放松并逐漸取消對微觀(guān)經(jīng)濟的廣泛干預和管制，擴大經(jīng)濟主體的自由度；二是產(chǎn)業(yè)政策側重點(diǎn)應從選擇特定產(chǎn)業(yè)、特定企業(yè)進(jìn)行扶持，以及通過(guò)行政管制方式提高集中度與打造大規模企業(yè)，轉到對企業(yè)研究開(kāi)發(fā)與創(chuàng )新行為的普遍支持，轉到對提升勞動(dòng)者技能與職業(yè)培訓的普遍支持；三是健全和完善知識產(chǎn)權制度，加強知識產(chǎn)權的保護，加強技術(shù)創(chuàng )新的激勵機制；四是產(chǎn)業(yè)政策應由“生產(chǎn)者優(yōu)先”轉為維護消費者權益，通過(guò)切實(shí)維護消費者權益與“顧客驅動(dòng)機制”，推動(dòng)產(chǎn)品質(zhì)量、產(chǎn)品功能與產(chǎn)品附加值的提升，推動(dòng)市場(chǎng)的健康發(fā)展；五是制定嚴格、長(cháng)期穩定、可預期的環(huán)境政策，并嚴格執行。
建立援助退出機制
本輪產(chǎn)能過(guò)剩是增長(cháng)階段轉換與體制性扭曲共同作用的結果，鋼鐵、有色金屬、水泥、平板玻璃、紡織、服裝等行業(yè)將長(cháng)期面臨過(guò)剩產(chǎn)能與結構調整的壓力。對于這些行業(yè)來(lái)說(shuō)，應在充分尊重市場(chǎng)機制與經(jīng)濟規律的基礎上，以不直接干預企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)為基本原則，從宏觀(guān)方面為過(guò)剩產(chǎn)能退出提供援助并輔助這些產(chǎn)業(yè)調整升級。
實(shí)施援助退出和輔助調整升級政策，不宜以資方為援助對象、不宜以獎勵退出為重點(diǎn)，這種為企業(yè)不當投資買(mǎi)單的政策模式，只會(huì )鼓勵企業(yè)的不當投資。實(shí)施援助退出和輔助調整升級政策，也不宜采取支持大企業(yè)合并形成壟斷、干預企業(yè)層面投資和生產(chǎn)活動(dòng)等方式。發(fā)達國家的經(jīng)驗教訓表明，這類(lèi)政策不但不能有效治理產(chǎn)能過(guò)剩，反而不利于衰退行業(yè)的產(chǎn)能調整和競爭力提升。
援助退出與輔助調整政策的重點(diǎn)在于減少過(guò)剩產(chǎn)能調整所帶來(lái)的社會(huì )成本，以及通過(guò)提高勞動(dòng)者技能與支持研發(fā)創(chuàng )新的方式，促進(jìn)嚴重產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)競爭力提升與結構轉型。從政策措施來(lái)看，這主要包括兩方面內容：
一方面，援助勞動(dòng)力轉移與人力資源的再開(kāi)發(fā)。對于過(guò)剩產(chǎn)能調整中的失業(yè)者進(jìn)行救助，并對于失業(yè)人員和調整轉產(chǎn)人員進(jìn)行職業(yè)培訓，使其能較為順利地在其他行業(yè)再就業(yè)。鼓勵對繼續從事本行業(yè)的勞動(dòng)者進(jìn)行技能培訓與職業(yè)教育，這既有利于提升勞動(dòng)生產(chǎn)率，緩解甚至抵消勞動(dòng)力成本上升帶來(lái)的過(guò)剩產(chǎn)能調整壓力，又為這些行業(yè)的調整升級提供必要的高技能勞動(dòng)力。
另一方面，資助技術(shù)創(chuàng )新與管理創(chuàng )新。鼓勵嚴重產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)的企業(yè)組成技術(shù)創(chuàng )新或管理創(chuàng )新聯(lián)盟，并對其研發(fā)和管理創(chuàng )新活動(dòng)進(jìn)行資助。同時(shí)，對社會(huì )資金從事產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)企業(yè)重組和技術(shù)創(chuàng )新提供稅收優(yōu)惠。從新產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、技術(shù)流程創(chuàng )新與管理創(chuàng )新方面著(zhù)手，輔助企業(yè)從價(jià)值鏈低端環(huán)節向高端環(huán)節拓展，并在高端環(huán)節形成新的產(chǎn)能，促使企業(yè)低端環(huán)節過(guò)剩產(chǎn)能的退出，增強企業(yè)在國際市場(chǎng)上的競爭能力。