國家審計署正式開(kāi)始了對地方政府（負債）融資規模的審計，據說(shuō)很快就會(huì )有結果。對于結果，我倒不太關(guān)注，無(wú)論在“正常范圍之內”還是“超乎想象”，我認為都不是問(wèn)題，問(wèn)題是如何控制地方債的上漲速度�，F在有種說(shuō)法，中國經(jīng)濟轉型必然帶來(lái)城鎮化，而城鎮化必然要求地方政府大量投入，而以當前地方政府（包括經(jīng)濟最發(fā)達地區）的財政收入能力，要依靠自身收入來(lái)完成如此大規模的基礎設施建設，無(wú)論如何都不可能。這就形成了一個(gè)不可解的難題：一面是舉債的不可逆性；另一面則是地方債暴漲對國家貨幣財政體系的威脅。難道問(wèn)題真的走進(jìn)死胡同了嗎？
　　從年初開(kāi)始，我有幸參與了某國際級金融機構對中國地方政府一級的技術(shù)援助項目，主題就是基礎設施建設融資。在近大半年的走訪(fǎng)調研中，我感受最深的有兩件事：地方政府對資金的渴望與對制度創(chuàng )新的冷漠。
　　首先，地方政府的確缺乏資金。僅以該項目援助對象看，從今年起基礎設施建設資金缺口就在200億以上，預計未來(lái)五年將以年均15%的速度遞增。而地方財政現在就連正常財政支出還要靠中央財政轉移支付來(lái)填補，不讓它舉債怎么可能？正因如此，地方部門(mén)對資金的渴望到了不加掩飾的地步。走訪(fǎng)中我遇到的最多（甚至可說(shuō)是唯一）的問(wèn)題是，你就告訴我怎么弄到錢(qián)吧。在這種大背景下，其他所有過(guò)程幾乎都成了無(wú)關(guān)緊要的細節，于是就出現了這樣的怪相：明明是技術(shù)援助項目，客戶(hù)方卻總要問(wèn)項目能給他們提供多少貸款，這使整個(gè)專(zhuān)家團隊感到十分無(wú)奈。
　　“金錢(qián)不是萬(wàn)能的，但沒(méi)有錢(qián)是萬(wàn)萬(wàn)不能的”這句話(huà)，在改革開(kāi)放頭二十年是對的，面對如此之大規模的經(jīng)濟增長(cháng)，不靠投資支撐神仙也做不到。然而，高速增長(cháng)了三十多年，“資金”難道還是不可逾越的難題嗎？對此，6月底的“錢(qián)荒”事件（現在回過(guò)頭來(lái)看，它只能是“事件”而不是“危機”）很能說(shuō)明問(wèn)題。錢(qián)荒出現后，各方一直希望央行能拿出救助方案，但偏偏在此時(shí)，央行行長(cháng)周小川在陸家嘴論壇公開(kāi)講話(huà)中回避了這個(gè)話(huà)題，卻說(shuō)中國經(jīng)濟發(fā)展中居民儲蓄過(guò)高。這讓很多圈外人摸不著(zhù)頭腦：不是缺錢(qián)嗎，怎么又說(shuō)居民儲蓄過(guò)高呢？現在回想起來(lái)，當時(shí)周行長(cháng)恰恰是通過(guò)這“一回避、一‘披露’”讓大家放心，錢(qián)荒不是經(jīng)濟體缺錢(qián)，只是資金運行出了問(wèn)題。
　　一些國際金融機構對此早有認識，這也正是他們不再像中國改革開(kāi)放之初大把提供資金援助，轉而提供技術(shù)援助的根本原因。這種轉變的道理在于：中國經(jīng)濟經(jīng)過(guò)30多年的高速增長(cháng)，資金總量不存在問(wèn)題，缺的是如何將資金有效運行起來(lái)的機制，而機制形成的基礎是形形色色的制度建設。技術(shù)援助的最核心內容，就是希望通過(guò)某種模式的推廣，為上層制度建設奠定操作基礎。
　　但對于這樣的轉變，地方政府部門(mén)顯然準備不足，他們依然像過(guò)去依賴(lài)外部資金一樣寄望外部資金繼續流入，而對身邊豐富的資源卻視而不見(jiàn)，更對引導資金合理運行的制度建設置若罔聞。我以為，在某種意義上說(shuō)，這才是最根本的問(wèn)題。其中的道理在于，深化改革（也有人愿意將其稱(chēng)為二次改革）的根本任務(wù)就是制度建設，以制度建設推動(dòng)機制形成，進(jìn)而達到提高整體經(jīng)濟效率的最終目標。
　　關(guān)于制度建設，現在最常聽(tīng)到的說(shuō)法是“頂層設計”，說(shuō)的是二次改革與一次改革最大的區別在于：一次改革是“摸著(zhù)石頭過(guò)河”，是自下而上；而二次改革是“頂層設計”，是自上而下。這種說(shuō)法沒(méi)有問(wèn)題，問(wèn)題是怎么理解。一次改革時(shí)我們沒(méi)有任何經(jīng)驗，只能“邊摸索邊改革”，以求通過(guò)底層慣例的形成來(lái)推動(dòng)整個(gè)體制的轉變。而二次改革是在一次改革的大方向下，對改革內涵的全面深化，這種情況下通過(guò)“頂層設計”完全符合客觀(guān)規律。但是，“頂層設計”就是簡(jiǎn)單的“上行下效”嗎？
　　如果說(shuō)“摸著(zhù)石頭過(guò)河”是實(shí)踐積累的話(huà)，那么“頂層設計”就是“試爆原子彈”，是從理論設計到實(shí)際檢驗的過(guò)程。在整個(gè)過(guò)程中，依然離不開(kāi)基層檢驗的過(guò)程，只有檢驗成立后，制度才能最終形成并推廣。從這個(gè)意義上講，制度建設不是基層坐等上層，而是上下互動(dòng)的過(guò)程和效應。
　　把話(huà)題再拉回到地方債。其實(shí)地方政府不是沒(méi)有機會(huì )通過(guò)制度創(chuàng )新來(lái)緩解城鎮化的基礎設施建設投資難題，比如公私合作模式的推廣，而往往是懶于思考制度創(chuàng )新，甚至對于外部提供的制度創(chuàng )新設想不屑一顧，這就出現了“外部提供種畜，而內部卻總想著(zhù)怎么把種畜直接變成下酒菜”的荒唐念頭。這種念頭的直接后果是，由于缺乏基層制度創(chuàng )新的主動(dòng)性和檢驗性，頂層設計者出臺再多的限制文件、發(fā)起再多嚴格的審計，都無(wú)法從根本上解決地方債“潛在危機”，于是就只能把問(wèn)題交換給本文開(kāi)頭所說(shuō)的 “城鎮化需要地方債，地方債蘊含潛在危機”的邏輯悖論之中�？梢�(jiàn)，地方政府不改變對制度創(chuàng )新的冷漠態(tài)度，是走不出地方債困境的。