從現實(shí)來(lái)看，盡管改變增長(cháng)主義政府越來(lái)越成為廣泛共識，但實(shí)踐中增長(cháng)主義政府的傾向卻很難改變。對此，有必要進(jìn)一步分析問(wèn)題的核心在哪里。在我看來(lái)，增長(cháng)主義政府傾向難以改變，重要的原因在于競爭性地方政府的增長(cháng)模式。所謂競爭性地方政府的增長(cháng)模式，就是指以經(jīng)濟總量為導向、以地方財政收入增長(cháng)和干部考核為約束激勵機制、以政府主導和地方政府間競爭為突出特點(diǎn)的經(jīng)濟增長(cháng)模式。
當前，我國經(jīng)濟轉型面臨著(zhù)某些突出矛盾，比如說(shuō)土地財政、債務(wù)風(fēng)險、產(chǎn)能過(guò)剩、環(huán)境污染等問(wèn)題，大都與競爭性地方政府的增長(cháng)模式直接相關(guān)。也就是說(shuō)，不改變競爭性地方政府的增長(cháng)模式，經(jīng)濟轉型是難以有重要突破的，甚至在一些重大問(wèn)題上都很難破題�！�
一、競爭性的地方政府是不是市場(chǎng)經(jīng)濟的主體？
改變政府取代市場(chǎng)，防止短期問(wèn)題長(cháng)期化，加快經(jīng)濟結構轉型升級，首當其沖是改變競爭性地方政府的增長(cháng)模式。
為什么提出這個(gè)問(wèn)題？最近有研究提出，競爭性地方政府的增長(cháng)模式是中國特色社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的重要組成部分，是中國保持經(jīng)濟活力的重要因素，是中國發(fā)展模式的突出特點(diǎn)。我的看法是，這種概括既缺乏理論依據，又難以獲得經(jīng)濟轉型的實(shí)踐支持。為什么？
1．競爭性地方政府的增長(cháng)模式是特定歷史階段的產(chǎn)物。競爭性地方政府增長(cháng)模式是我國處于生存型階段，私人產(chǎn)品嚴重短缺、經(jīng)濟總量嚴重不足、市場(chǎng)經(jīng)濟體制和市場(chǎng)主體尚未形成的特定背景下形成的。這種增長(cháng)模式在推動(dòng)我國經(jīng)濟的高速增長(cháng)以及經(jīng)濟總量的快速擴張中發(fā)揮了重要的歷史作用。
2．隨著(zhù)我國市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展，競爭性地方政府的增長(cháng)模式難以為繼。在我國市場(chǎng)經(jīng)濟體制初步形成、企業(yè)尤其是民營(yíng)企業(yè)已經(jīng)成為經(jīng)濟競爭主體的背景下，競爭性地方政府增長(cháng)模式的作用空間越來(lái)越小，并且開(kāi)始成為阻礙經(jīng)濟結構轉型升級、市場(chǎng)經(jīng)濟進(jìn)一步發(fā)展的突出因素。具體看競爭性地方政府的增長(cháng)模式：
�。�1）以土地財政、地方舉債為重要特征，逐步積累了巨大的地方債務(wù)風(fēng)險和經(jīng)濟運行風(fēng)險，難以為繼。
�。�2）以低成本擴張的粗放型增長(cháng)為重要特征，在資源環(huán)境成為硬約束的條件下難以為繼。
�。�3）以投資主導為重要特征，在外部市場(chǎng)萎縮、國內生產(chǎn)過(guò)剩加大的背景下難以為繼。
�。�4）以國民收入向政府集中為重要特征，在收入分配差距嚴重、社會(huì )矛盾凸顯的特定階段難以為繼。
�。�5）以地方政府公司化為重要特征，增大了權力與市場(chǎng)結合的空間，體制機制性腐敗比較普遍，這種背景下也難以為繼。
3．改變競爭性地方政府的增長(cháng)模式成為經(jīng)濟轉型的重大任務(wù)。隨著(zhù)內外發(fā)展環(huán)境和約束條件的變化，競爭性地方政府的增長(cháng)模式不僅不應當被固化為中國模式，而且應當成為新階段轉型改革的重大任務(wù)。一個(gè)約束條件的變化是市場(chǎng)經(jīng)濟體制的初步形成以及市場(chǎng)主體的形成；另一個(gè)條件的變化是全社會(huì )需求的變化�，F在，盡管社會(huì )的主要矛盾沒(méi)變，但是人民群眾日益增長(cháng)的物質(zhì)文化需求內涵變了。改革開(kāi)放之初，人民的物質(zhì)文化需求是解決溫飽，面臨的挑戰是私人產(chǎn)品短缺；進(jìn)入發(fā)展型新階段，人民的物質(zhì)文化需求是教育、醫療、養老、就業(yè)、住房保障、較好的生活環(huán)境、公共安全等，面臨的挑戰是公共產(chǎn)品短缺。
在這兩個(gè)重要條件變化的大背景下，有三點(diǎn)判斷很重要：第一，競爭性地方政府不能繼續扮演經(jīng)濟主體的角色。否則，將對中長(cháng)期發(fā)展積累更大的矛盾和問(wèn)題。第二，地方政府不能繼續充當投資主體。如果繼續充當投資主體，繼續扭曲市場(chǎng)，產(chǎn)能過(guò)剩的問(wèn)題是難以解決的。第三，競爭性地方政府難以適應發(fā)展轉型的新挑戰，不僅不能固化為中國模式，而且還成為轉型與改革的對象。
總的看法是，競爭性地方政府的增長(cháng)模式雖然在短期內刺激經(jīng)濟增長(cháng)中仍會(huì )發(fā)揮重要作用，但是會(huì )使經(jīng)濟轉型和社會(huì )轉型的矛盾和危機因素積累下來(lái)，給中長(cháng)期發(fā)展埋下更大的隱患，并成為經(jīng)濟社會(huì )轉型的突出矛盾。改變政府取代市場(chǎng)，防止短期問(wèn)題長(cháng)期化，加快經(jīng)濟結構轉型升級，首當其沖是改變競爭性地方政府的增長(cháng)模式。
二、轉變經(jīng)濟發(fā)展方式是不是重在改變競爭性地方政府的增長(cháng)模式？
關(guān)鍵在于競爭性地方政府的增長(cháng)模式及其制度安排尚未有實(shí)質(zhì)性改變。
為什么這些年經(jīng)濟轉型步履艱難？為什么地方層面的增長(cháng)主義政府傾向不僅難以改變，而且還有進(jìn)一步固化、甚至強化的趨勢？我認為，關(guān)鍵在于競爭性地方政府的增長(cháng)模式及其制度安排尚未有實(shí)質(zhì)性改變。從現實(shí)需求來(lái)看，建議把改變競爭性地方政府的增長(cháng)模式作為轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的重中之重。
1．轉變經(jīng)濟發(fā)展方式重在推進(jìn)由投資主導向消費主導的轉型，這需要改變地方政府主導的過(guò)快投入增長(cháng)。競爭性地方政府的突出特點(diǎn)是投資主導，用高投資拉動(dòng)高增長(cháng)，實(shí)行政府主導下的投資拉動(dòng)增長(cháng)模式。由此，不能不嚴重扭曲投資消費關(guān)系，使消費率持續走低。就是說(shuō)，不改變政府主導的增長(cháng)模式，推進(jìn)消費主導的轉型與改革相當困難。
2．改變經(jīng)濟發(fā)展方式重在調整經(jīng)濟結構，這就需要改變地方政府普遍堅持的工業(yè)主導的發(fā)展路徑依賴(lài)。
�。�1）改革開(kāi)放35年來(lái)，我國服務(wù)業(yè)比重只增加了十幾個(gè)百分點(diǎn)，服務(wù)業(yè)比重長(cháng)期徘徊在40％左右，同經(jīng)濟結構轉型升級不相適應。當前，如果不從工業(yè)主導轉向服務(wù)業(yè)主導，不僅服務(wù)業(yè)發(fā)展艱難，調結構也很難有大突破。
�。�2）我國城鎮化滯后于工業(yè)化至少10—15個(gè)百分點(diǎn)，推進(jìn)城鎮化重在發(fā)展服務(wù)業(yè)。如果現在這個(gè)方向轉不過(guò)來(lái)，下一步的城鎮化很難跳出以往規模城鎮化的發(fā)展框框。
�。�3）在經(jīng)濟轉型的大背景下，很多地方政府堅持“工業(yè)主導”，其實(shí)質(zhì)是仍然實(shí)行以投資拉動(dòng)增長(cháng)的發(fā)展模式。不改變地方政府工業(yè)主導的路徑依賴(lài)，無(wú)法從根本上解決投資消費失衡的突出矛盾。
3．轉變經(jīng)濟發(fā)展方式重在解決產(chǎn)能過(guò)剩的體制因素，這就需要改變地方政府的投資沖動(dòng)。
�。�1）對產(chǎn)能過(guò)剩要有客觀(guān)地估計。從多方面看，當前我國的產(chǎn)能過(guò)剩呈現全面性、長(cháng)期性的明顯特點(diǎn)。
�。�2）產(chǎn)能過(guò)剩不是一個(gè)短期增長(cháng)中的問(wèn)題，而是中長(cháng)期增長(cháng)體制、增長(cháng)模式的問(wèn)題。
�。�3）形成產(chǎn)能過(guò)剩的根源，主要在于政府替代市場(chǎng)，政府成為投資主體。例如，這些年的許多重復建設、低效率的投資，大都是地方政府主導、推動(dòng)的結果。
�。�4）改變經(jīng)濟增長(cháng)方式需要綠色增長(cháng)與綠色轉型。大量的例子一再說(shuō)明，不改變競爭性地方政府的增長(cháng)模式，綠色增長(cháng)、可持續性增長(cháng)就可能淪為口號，而不是務(wù)實(shí)的行動(dòng)。
三、改變競爭性地方政府的增長(cháng)模式是不是下一步行政體制改革的“重頭戲”？
推動(dòng)政府職能轉變，需要政府向市場(chǎng)放權，更需要改變競爭性地方政府的增長(cháng)模式。
總的觀(guān)點(diǎn)是，推動(dòng)政府職能轉變，需要政府向市場(chǎng)放權，更需要改變競爭性地方政府的增長(cháng)模式：第一，改變競爭性地方政府的增長(cháng)模式，行政體制改革才有可能在推動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展方式轉變上有所作為；第二，改變競爭性地方政府的增長(cháng)模式牽動(dòng)影響經(jīng)濟轉型、社會(huì )轉型、政府轉型的全局，并將成為行政體制改革的基本性問(wèn)題；第三，改變競爭性地方政府的增長(cháng)模式涉及中央地方關(guān)系及其相關(guān)的財政稅收體制、激勵機制、干部人事制度等深層次的矛盾與問(wèn)題。
1．理順中央和地方的關(guān)系，重要的是發(fā)展導向由經(jīng)濟總量轉向公共服務(wù)。在競爭性地方政府的增長(cháng)模式不改變的情況下，簡(jiǎn)單地推動(dòng)中央向地方放權，不僅難以達到目的，甚至會(huì )產(chǎn)生更多的矛盾和問(wèn)題。適應社會(huì )公共需求全面快速增長(cháng)的客觀(guān)趨勢，政府應當把公共服務(wù)作為自己的核心職能。在這個(gè)大前提下，才有可能理順中央和地方關(guān)系。
2．實(shí)行公共服務(wù)導向的中央和地方關(guān)系，關(guān)鍵在于推進(jìn)事權與財力相匹配的財稅體制改革。我的看法是，20年前財稅改革建立的分稅制這個(gè)體制，以及由此形成的激勵機制，已不適應今天經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的需要。由于地方財政支出責任很大，給地方政府很大的壓力，不得不搞土地財政，不得不搞融資平臺，大規模舉債。由此，公共服務(wù)的欠賬也是不可避免的。下一步的財稅體制改革，我認為是在推進(jìn)以直接稅為主的稅制轉型、加快調整財政支出結構的前提下理順央地財稅關(guān)系。如何建立公共服務(wù)導向的中央地方財稅關(guān)系，我的建議是：繼續推動(dòng)財政體制扁平化改革，力爭使五級財政框架扁平化到三級框架；提高地方政府增值稅分成比例，將財產(chǎn)稅作為地方稅收體系的重要支柱，并結合服務(wù)業(yè)增值稅改革，統籌考慮國稅地稅合并。
3．改變競爭性地方政府的增長(cháng)模式涉及到一系列重大的制度安排。這涉及到經(jīng)濟體制、行政體制、司法體制等。以司法體制為例，需要探索建立中央地方雙重法院體制。建議中央層面的法院體系專(zhuān)門(mén)負責土地、稅收、金融、破產(chǎn)、涉外和知識產(chǎn)權等領(lǐng)域的經(jīng)濟案件審理，克服經(jīng)濟領(lǐng)域司法的地方保護主義；一般民商事案件與治安刑事案件、家庭婚姻繼承案件、青少年犯罪案件仍由地方法院受理。
當前，加快政府轉型與改革已成為全面轉型與改革的關(guān)鍵和重點(diǎn)。轉變政府職能，減少政府審批，壓縮行政開(kāi)支很重要。但也應當看到，競爭性地方政府的增長(cháng)模式到了非改不可的地步，并成為下一步行政體制改革最具有實(shí)質(zhì)意義的重大課題。關(guān)鍵在于下決心，關(guān)鍵在于現代政府發(fā)展理念的轉變，關(guān)鍵在于更大的改革勇氣與魄力。