●雖然地方政府債券的規模在不斷擴大，但其地位尚未擺脫法律上的尷尬。按照《預算法》規定，只有經(jīng)過(guò)特別立法和國務(wù)院的批準，地方政府才可以發(fā)行地方政府債券。
●除試點(diǎn)省市外，國家雖然禁止地方政府自行發(fā)債，但并未禁止由中央政府代為發(fā)債的地方政府融資模式，這種由中央兜底的“父愛(ài)主義”式的償債模式必將導致地方債使用上的無(wú)效率狀態(tài)。
●在當前的試點(diǎn)階段，嚴格的審批程序應當是有效防范地方政府債券違約風(fēng)險的前提。
●從根本上說(shuō)，只有抓緊時(shí)間修改和完善《預算法》，制訂一部符合國情的《國債法》，把地方政府債券的發(fā)行、流通、償還以及管理等活動(dòng)全面納入法律規范體系中，才能使地方政府依法舉債，進(jìn)而實(shí)現地方政府債券管理的規范化、透明化和法治化。
當前，地方政府的債務(wù)規模已相當龐大，并呈現出繼續攀升的發(fā)展趨勢。隨著(zhù)各地償債期限的陸續到來(lái)，地方政府債券的風(fēng)險隱患引起了人們的高度警惕。地方政府債券是否會(huì )影響地方經(jīng)濟的健康發(fā)展，是否會(huì )威脅國家的經(jīng)濟安全與社會(huì )穩定，甚至說(shuō)一些地方政府是否會(huì )最終陷入“破產(chǎn)”，這一系列的追問(wèn)使地方政府債券問(wèn)題再次成為輿論熱議的焦點(diǎn)。
與此相關(guān)的問(wèn)題是，何時(shí)修訂現行《預算法》，以及何時(shí)出臺一部符合國情的《國債法》，也再次引發(fā)了人們的熱切關(guān)注。
6月10日，國家審計署發(fā)布2013年第24號公告，公布了《36個(gè)地方政府本級政府性債務(wù)審計結果》。審計結果顯示，我國地方政府債務(wù)規模仍在繼續增長(cháng)，地方政府債券的功能作用正在被放大，而地方政府債券的發(fā)展尚未擺脫法律地位的尷尬。
此次審計署審計的地區數量雖然只有36個(gè)，包括15個(gè)省和3個(gè)直轄市本級(即省本級)及其所屬的15個(gè)省會(huì )城市本級和3個(gè)市轄區(即省會(huì )城市本級)，但這些地區在2010年底的政府性債務(wù)余額就已經(jīng)占到了全國地方政府性債務(wù)總額的31.79%。按照2011年6月審計署公布的《全國地方政府性債務(wù)審計結果》數據，截至2010年底全國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額約為10.7萬(wàn)億元，據此推算，截至2012年底全國范圍的地方政府債務(wù)約為12.1萬(wàn)億元。
這些年來(lái)，地方政府債券一直被看作是解決地方政府財政收支矛盾的一項重要制度創(chuàng )新，它為地方政府提供了一種新型金融管理工具，有利于降低市政建設融資成本，發(fā)展和完善資本市場(chǎng)，為投資者提供更多的投資選擇，并通過(guò)改善地方財政和公共服務(wù)，吸引投資，增加就業(yè)，帶動(dòng)地方經(jīng)濟發(fā)展。
分稅制后，中央和地方政府之間雖然重新劃分了事權和財權。但在事權重心下移而財權重心上移后，現實(shí)中留給地方政府的預算內主要財源卻是有限的，主要是一些收入來(lái)源不穩定、稅源分散、征管難度大、增收效益小、征收成本高的中小稅種，而且省級以下的地方政府中越往下越無(wú)稅可分，從而造成了地方政府收不抵支、入不敷出的財政困局。許多地方財政收入結構脆弱，被迫依賴(lài)于“土地財政”維持生計。然而在房地產(chǎn)市場(chǎng)的一輪輪調控中，“土地財政”的不可持續性已經(jīng)逐步顯現出來(lái)。
“土地財政”的成本盡管看似不計入國民經(jīng)濟核算體系，但它作為真實(shí)的負擔，卻已實(shí)際損害到了整個(gè)經(jīng)濟體系的健康發(fā)展。而且長(cháng)期以來(lái)，這些成本被轉移、隱匿起來(lái)，不僅沒(méi)有得到很好的消化，反而隨著(zhù)GDP和國家財政收入的高增長(cháng)而不斷累積。為解決財政收支矛盾，各級地方政府一方面求助于中央對地方的財政性轉移支付，另一方面又以各種名義大量舉借債務(wù)，負債運營(yíng)已經(jīng)成為多地政府財政運行的顯著(zhù)特征和官員任內常態(tài)。其中，地方政府債券的出現表明，在顯性債務(wù)和隱性債務(wù)的雙重壓力下，“土地財政”在全球性金融危機面前已難以為繼，地方政府債券正在成為地方政府實(shí)行赤字財政的新型工具。
然而，多年來(lái)，我國地方政府債券的發(fā)行受到了1994年《預算法》的嚴格限制。該法第28條明確規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券�！�
目前看來(lái)，雖然地方政府債券的規模在不斷擴大，但其地位尚未擺脫法律上的尷尬。按照這一規定，只有經(jīng)過(guò)特別立法和國務(wù)院的批準，地方政府才可以發(fā)行地方政府債券。
在我國，地方政府債券是政府債券的形式之一，建國初期就已經(jīng)存在。地方政府債券再次發(fā)行則始于2009年。當年2月，十一屆全國人大常委會(huì )第18次委員長(cháng)會(huì )議聽(tīng)取審議了《國務(wù)院關(guān)于安排發(fā)行2009年地方政府債券的報告》，經(jīng)國務(wù)院批準，由財政部以記賬式國債發(fā)行方式代理發(fā)行地方政府債券，并實(shí)行年度發(fā)行額管理，由地方政府承擔還本付息責任，而支付發(fā)行費和還本付息等具體事務(wù)由財政部代辦，所籌資金主要用于中央投資地方配套的及其他難以吸引社會(huì )投資的公益性建設項目，不得安排用于經(jīng)常性支出。此前，除中央發(fā)行國債轉貸給地方用于地方項目建設，以及根據國家統一安排由地方政府舉借的外債外，實(shí)踐中我國并沒(méi)有法律意義上的地方政府債券。
2009年地方政府債券的開(kāi)閘放行，表明當時(shí)地方財政收支緊張狀況已然十分突出，因此地方政府債券遂成為應對國際金融危機、擴內需保增長(cháng)的特殊政策措施。由“轉貸”變?yōu)椤按怼�，體現的是中央政府角色和地方政府責任的變化，中央政府對地方政府債券的政策從“圍堵”轉為“疏導”，地方政府變成“真正的債務(wù)人”或“顯性的債務(wù)人”。
2011年，上海、浙江、廣東和深圳等四省市開(kāi)始試點(diǎn)地方自行發(fā)債，今年試點(diǎn)省市再次擴圍，江蘇和山東也加入其中。截至目前，各地政府仍未獲得自主發(fā)行政府債券的權力。除試點(diǎn)省市外，國家雖然禁止地方政府自行發(fā)債，但并未禁止由中央政府代為發(fā)債的地方政府融資模式，這種由中央兜底的“父愛(ài)主義”式的償債模式必將導致地方債使用上的無(wú)效率狀態(tài)。
相比之下，中央代發(fā)地方政府債券在規范化方面表現出了一種進(jìn)步。但由于國債轉貸地方是中央發(fā)債，地方使用，不列中央赤字，因此，轉貸資金既不在中央預算反映，也不在地方預算反映，只在往來(lái)科目中進(jìn)行列示，這顯然不利于實(shí)施監督。同時(shí)，由于舉借債務(wù)與資金使用的主體脫節，因此導致責權不清，最終增加了中央財政的負擔和風(fēng)險。
在現行分稅制下，地方政府財政吃緊的狀況短期內恐怕難以得到有效改觀(guān)。有條件地適度允許地方政府自主發(fā)債，是解決這一問(wèn)題的重要選擇。當然，從中央代發(fā)地方政府債券到地方自主發(fā)行尚需時(shí)日，在此期間，中央“代理”發(fā)行地方政府債券同樣存在著(zhù)風(fēng)險。
具體而言，我國地方政府債券風(fēng)險主要以規模風(fēng)險、結構風(fēng)險和管理風(fēng)險等形式呈現出來(lái)，在債券發(fā)行和流通、資金使用和償還等環(huán)節還存在市場(chǎng)風(fēng)險、操作風(fēng)險和信用風(fēng)險等。中央對地方政府債券年度額度的控制，雖在一定程度上可以防止地方政府過(guò)度舉債，但目前看來(lái)，我國的經(jīng)濟發(fā)展仍面臨著(zhù)改革開(kāi)放以來(lái)前所未有的挑戰，通貨膨脹一直在高位徘徊，內需依然不足，政績(jì)工程屢見(jiàn)不鮮，盲目舉債所導致的地方政府隱性債務(wù)規模越來(lái)越大。因此，只有對地方政府債券的風(fēng)險作出合理評估并提前做好制度安排，才能避免誘發(fā)各種社會(huì )危機。
令人擔心的是，如若不能對地方政府發(fā)債條件進(jìn)行有效約束，將地方政府利益訴求法制化，那么轉移支付下的隱形博弈不免會(huì )在地方政府發(fā)債過(guò)程中反復重現，即利益主體往往以非規范、非程序、試探性和模糊性等行為方式追求實(shí)現自身的利益訴求。
在當前的試點(diǎn)階段，嚴格的審批程序應當是有效防范地方政府債券違約風(fēng)險的前提。
毫無(wú)疑問(wèn)，發(fā)行地方政府債券有利于改善分稅制下中央和地方的關(guān)系，緩解地方政府的財政困境。然而，問(wèn)題的關(guān)鍵在于，公眾并不擔心因此所產(chǎn)生的債務(wù)壓力，相反擔心的則是地方政府發(fā)債本身缺乏應有的規范和有效監管。在探討地方政府債券的規范化時(shí)，切忌“妖魔化”地方政府債券。
雖然財政部自2009年開(kāi)始制訂下發(fā)了一系列制度性文件，對地方政府債券的發(fā)行、使用、監督等工作作出了明確具體規定，但就建立一套包括規�？刂�、風(fēng)險預警、債務(wù)預算、債務(wù)審批、債券發(fā)行和流通、資金使用與償還等在內的基本法律制度體系而言，仍然有待立法的扎實(shí)跟進(jìn)。目前看來(lái)，應重點(diǎn)建立以下三項制度：
建立地方政府發(fā)債約束制度
要把地方政府的償債能力，作為確定發(fā)債主體資格的首要因素。借鑒國外地方政府債券的管理經(jīng)驗，把負債率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率、利息支出率等一系列數值，作為判斷其償債能力的參照指標。對地方政府發(fā)債的必要性、發(fā)債規模、償債能力、違約風(fēng)險等進(jìn)行全面評估，并作出詳盡的評估報告。同時(shí)，逐步實(shí)行地方政府發(fā)債聽(tīng)證制度，使潛在的投資者對擬發(fā)債政府的債務(wù)情況得到及時(shí)了解，并參與發(fā)債決策。同時(shí)，加強發(fā)債審批和債務(wù)資金監督，強化對地方領(lǐng)導干部的離任審計，對其違規、盲目的舉債行為依法追究責任。這樣做的目的在于，對地方政府赤字規模、債券額度及占GDP 的比重、債務(wù)收入比例等指標以及債務(wù)資金用途、償還機制、審批管理等進(jìn)行制度化管理，逐步在更大的范圍內確立更具地方自主權的債券發(fā)行方式，有效制約地方政府的濫發(fā)債行為，增強防范和化解債務(wù)危機的能力。
建立地方政府信用評級制度
對地方政府實(shí)行信用評級，是提前預測其違約風(fēng)險的重要步驟，可以防范地方政府發(fā)債中的道德風(fēng)險。由于地方利益容易誘發(fā)地方政府的發(fā)債沖動(dòng)，因此一旦有條件地放開(kāi)地方政府自行發(fā)債，即應當重新審視信用評級在地方政府債券發(fā)行中的科學(xué)定位。信用評級并非地方政府獲得發(fā)債資格的前提，而是在通過(guò)其他指標體系評判獲得發(fā)債資格后，把其信用評級等級作為發(fā)債規模的一個(gè)判定指標，借以剔除其中的道德風(fēng)險，建設信用政府，避免和減少資金浪費，防止地方政府將風(fēng)險向上轉嫁。
建立地方政府債務(wù)信息披露制度
地方政府債務(wù)信息公開(kāi)化是當務(wù)之急。我國地方政府舉債的相關(guān)信息仍局限在政府體系之內，政府之外的投資主體處于信息劣勢地位，很難全面準確地衡量地方政府的風(fēng)險狀況。這既不利于投資者對債券市場(chǎng)做出及時(shí)、客觀(guān)、正確的投資判斷，也不利于投資者提高自身資金的使用效率，并從資金籌集和使用等方面監管地方政府。由此，有必要建立和完善地方政府債務(wù)信息披露制度，公開(kāi)地方政府的債務(wù)預算或債務(wù)收支計劃，從一定程度上把隱性債務(wù)顯性化、透明化，強化對地方政府舉債行為的外部監督。
在中央和地方的關(guān)系方面，厘清地方政府事權，進(jìn)一步明確中央和地方的事權和支出責任劃分，并以事權為中心合理分配中央與地方的財權，是今后分稅制改革所面臨的核心問(wèn)題。明確、合理的事權和支出責任的劃分，既是確保地方政府職能“不越位、不錯位、不缺位”的基礎，同時(shí)也是配置相應財權和財力的重要依據。
總之，從根本上說(shuō)，只有抓緊時(shí)間修改和完善《預算法》，制訂一部符合國情的《國債法》，把地方政府債券的發(fā)行、流通、償還以及管理等活動(dòng)全面納入法律規范體系中，才能使地方政府依法舉債，依法使用債務(wù)資金，依法籌措還債資金，依法接受公眾監督，進(jìn)而實(shí)現地方政府債券管理的規范化、透明化和法治化�！�