2012年，我國有34%的勞動(dòng)力在從事農業(yè)，但是只創(chuàng )造10.1%的國內生產(chǎn)總值，占總人口近50%的農民人均純收入只有城鎮居民可支配收入的31.9%，農村和城市的差距仍然很大。
“三農”問(wèn)題不僅關(guān)系農業(yè)、農村和農民本身，更關(guān)系到中國的城鎮化建設乃至未來(lái)中國經(jīng)濟發(fā)展的大計，已故中國社科院榮譽(yù)學(xué)部委員陸學(xué)藝先生生前對“三農”問(wèn)題有著(zhù)深入研究，他與其學(xué)生、北京工業(yè)大學(xué)人文學(xué)院楊桂宏副教授合作的文章《破除城鄉二元結構體制的當前對策》在社會(huì )上產(chǎn)生了重大影響。他們認為，城鄉二元結構是制約“三農”問(wèn)題久解不決的根本原因，要破除城鄉二元結構就要改革戶(hù)籍、土地、財政制度。近日，《經(jīng)濟參考報》記者專(zhuān)訪(fǎng)了楊桂宏副教授。
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城鄉二元結構是制約“三農”問(wèn)題久解不決的根本原因 |
《經(jīng)濟參考報》：從第一個(gè)五年計劃開(kāi)局，至今正好60年，歷屆黨和政府，一貫重視“三農”問(wèn)題的解決，投入了大量的人力、物力和財力，但是，直到現在，我國仍然面臨“農業(yè)基礎仍然薄弱；農村發(fā)展仍然滯后；農民增收，仍然困難”的局面�！叭r”問(wèn)題為什么這么難以解決？
楊桂宏：歷史經(jīng)驗表明，凡是一個(gè)問(wèn)題不是一地一縣存在，而是普遍存在，不是一時(shí)存在，而是長(cháng)期存在，且久而不決，一定不是簡(jiǎn)單問(wèn)題，是體制性、結構性問(wèn)題。這類(lèi)問(wèn)題靠改進(jìn)工作、加強領(lǐng)導是解決不了的，必須通過(guò)改革體制，調整結構才能解決。
“三農”問(wèn)題之所以難解決，是我國農村從土改以后就按照計劃經(jīng)濟體制的要求，把農民組織到高級農業(yè)合作社、人民公社的體系里，逐步形成了城鄉二元經(jīng)濟社會(huì )結構體制的結果。這種城鄉二元結構體制，是為計劃經(jīng)濟服務(wù)的，限制、束縛了農業(yè)、農村、農民的發(fā)展。改革開(kāi)放以后，中國實(shí)行社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制，經(jīng)過(guò)三十多年的努力，在城市、在二、三產(chǎn)業(yè)方面已經(jīng)破除了計劃經(jīng)濟體制的束縛，已經(jīng)基本建立了社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制，但因為各種原因，城鄉分治的戶(hù)籍制度和集體所有的土地制度等重要體制還沒(méi)有改革，所以在農村城鄉二元結構的體制還繼續在進(jìn)行著(zhù)，這就是我國三農問(wèn)題久解不決的根本原因。
黨的十八大報告指出：“城鄉發(fā)展一體化是解決‘三農’問(wèn)題的根本途徑。加快完善城鄉一體化體制機制，促進(jìn)城鄉生產(chǎn)要素平等交換和公共資源均衡配置�！痹谕晟频纳鐣�(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制條件下，這應是題中之意。城鄉的體制機制理應是一體的，城鄉要素理應平等(等價(jià))交換，公共資源理應在城鄉均衡配置。十八大所以要強調這幾條，就因為現在的體制機制還不一體，要素交換還不平等，資源配置還不均衡，這就是還存在著(zhù)城鄉二元結構的體制。因此，要實(shí)現城鄉發(fā)展一體化，就一定要破除城鄉二元結構的體制，這是解決“三農”問(wèn)題的根本途徑。
《經(jīng)濟參考報》：根據您的介紹，“三農”問(wèn)題的病根并不在于其自身而是由城鄉二元結構造成的，何謂城鄉二元結構？它是如何形成的？組成都包括哪些內容？這種二元結構有哪些特征？
楊桂宏：所謂中國的城鄉二元結構體制是指：在全國實(shí)行城鄉分治的戶(hù)籍制度，把全部居民分成農業(yè)戶(hù)口和非農業(yè)戶(hù)口，一經(jīng)登記入冊，一般就不能變更。非農業(yè)戶(hù)口的人從事二、三產(chǎn)業(yè)，基本上都居住在城鎮，稱(chēng)為城市居民。農業(yè)戶(hù)口的人，從事農業(yè)，絕大多數都居住在農村，稱(chēng)為農民。1960年代初，國家實(shí)行嚴格的戶(hù)籍管理制度以后，農業(yè)戶(hù)籍人口很難轉為非農業(yè)戶(hù)口，或成為城市居民。政府對城市、對市民實(shí)行一種政策，對農村、對農民實(shí)行另一種政策。
例如，在城市實(shí)行生產(chǎn)資料的全民所有制和大集體所有制，在農村則實(shí)行生產(chǎn)資料的集體所有制；再如醫療衛生，在城市對公務(wù)員、干部實(shí)行公費醫療，對工人實(shí)行勞保醫療，在農村對農民則實(shí)行合作醫療，農民自費。還有像就業(yè)、教育、社會(huì )保障、住房、基礎設施等民生事業(yè)方面的政策也都是不一樣的，學(xué)者對此概稱(chēng)為“城鄉分治，一國兩策”。
中國的城鄉二元經(jīng)濟社會(huì )結構的本質(zhì)特征，把全國的公民分成兩類(lèi)，對城市居民和農民實(shí)行不平等的政策。
在這樣的社會(huì )結構里，城鄉居民享有不同的社會(huì )福利和公民權利。嚴重壓抑了廣大農民的生產(chǎn)積極性，束縛了生產(chǎn)力的發(fā)展。造成城鄉居民之間的社會(huì )區隔，這種社會(huì )區隔直接影響了城鄉勞動(dòng)者的自由流動(dòng)，人為地遏制了中國城市化進(jìn)程。
概括起來(lái)，城鄉二元結構體制是由城鄉分治的戶(hù)籍制度、土地集體所有制和財政制度這三項主要體制和一系列經(jīng)濟和社會(huì )的體制、機制形成的龐大的體系。這種體制是自上而下建立起來(lái)的，是由法律、法規、政策支撐形成的一整套體制、機制，而且是全國性的。
《經(jīng)濟參考報》：既然已經(jīng)認識到破除城鄉二元結構，實(shí)現城鄉一體化已成為解決“三農”問(wèn)題根本途徑。那么，接下來(lái)如何破除城鄉二元結構？
楊桂宏：多年來(lái)的實(shí)踐證明：戶(hù)籍制度、土地集體所有制、財政制度這三項是城鄉二元結構體制的基本框架、基本制度，城鄉二元結構已經(jīng)滲透到中國經(jīng)濟社會(huì )的方方面面，特別是還同城鄉社會(huì )各階層的利益關(guān)系糾結在一起，真可謂是根深蒂固、盤(pán)根錯節。城鄉二元結構體制可以說(shuō)是計劃經(jīng)濟體制在農村的最后一個(gè)堡壘，改革的難度很大、阻力很大。
經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐探索、研討、比較，我們已經(jīng)認識到不通過(guò)改革，實(shí)現城鄉一體化的戶(hù)籍制度、土地制度和財政制度，城鄉二元結構體制是破除不了的。要根本上破除城鄉二元結構必須由中央作出決定，做好頂層設計，有計劃、有組織、有步驟地進(jìn)行。我們已經(jīng)積累了破除城鄉二元結構體制的認識和經(jīng)驗，要從根本上破除這個(gè)體制，應該而且必須從改革戶(hù)籍制度、土地集體所有制和財政金融體制這三項制度入手。
第一，改革城鄉分治的戶(hù)籍制度是破除城鄉二元社會(huì )結構體制的首要之舉。
上個(gè)世紀80年代中期，全國社會(huì )結構主要是城鄉二元社會(huì )結構，城市之間和農村之間的差異不大。這時(shí)若進(jìn)行戶(hù)籍制度改革，附加在戶(hù)籍上的各城市之間的就業(yè)機會(huì )、公共服務(wù)和社會(huì )福利上的差異不大，是戶(hù)籍制度改革的一個(gè)好時(shí)期。但是當時(shí)的不利的條件是城鄉之間的歷史鴻溝遠未填平和人們受計劃體制觀(guān)念影響還很?chē)乐�。因此，錯過(guò)了戶(hù)籍制度改革的一個(gè)好時(shí)機。后來(lái)，隨著(zhù)各地經(jīng)濟發(fā)展差距的擴大，各地社會(huì )發(fā)展水平的差異也逐步呈現。公共服務(wù)水平、社會(huì )福利政策的差距逐步擴大，而這些恰恰是以戶(hù)籍為載體。一旦擁有某地戶(hù)籍，自然作為區域利益群體成員之一，享有本地各種社會(huì )福利和公共服務(wù)。隨著(zhù)不同地區經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平的差異逐步擴大，各地戶(hù)口的“市場(chǎng)價(jià)格”也在逐步拉大，改革的難度也在加大。因此，我們應盡早進(jìn)行戶(hù)籍制度的改革，盡快抹平戶(hù)籍背后的各種利益差距。
戶(hù)籍制度改革，從推進(jìn)主體來(lái)看，應該由中央推進(jìn)，全國各地統一進(jìn)行。全國人口大流動(dòng)，僅是少數幾個(gè)地區的戶(hù)籍制度改革是沒(méi)有辦法進(jìn)行的。改革具體可以從兩個(gè)維度來(lái)進(jìn)行。一個(gè)維度就是從戶(hù)籍放開(kāi)的區域進(jìn)行改革方案設計。根據目前全國各地實(shí)際情況和戶(hù)籍制度改革難易程度，把全國各地分成幾類(lèi)，設計每類(lèi)地區戶(hù)籍制度改革的具體步驟。另一個(gè)維度就是從戶(hù)籍制度背后的各種利益著(zhù)手，逐步剝除附著(zhù)在戶(hù)籍背后的各種權益，為戶(hù)籍制度改革奠定基礎。在各種權益的享有資格上，規定戶(hù)籍不再是享有各種權益的唯一要件，與其并行的其他條件也可以享有同樣權益。如規定繳稅一定年限就可以享受當地社會(huì )福利，就讀一定年限可以異地高考等。當然，這些規定雖然還是反映出戶(hù)籍本身的含金量，但是企圖一蹴而就的戶(hù)籍制度改革非但不現實(shí)，也會(huì )帶來(lái)巨大的社會(huì )問(wèn)題。因此，分地區分階段的逐步戶(hù)籍制度改革是目前中國社會(huì )比較現實(shí)可行的辦法。戶(hù)籍制度改革應該與城鄉、區域間的公共服務(wù)和社會(huì )保障一體化改革相互推進(jìn)，這既是解決不同利益群體矛盾，也是實(shí)現我國社會(huì )公平，城鄉一體化的關(guān)鍵性舉措。
第二，要改革集體所有制的土地制度。所謂集體所有制，是蘇聯(lián)按計劃經(jīng)濟體制時(shí)的杜撰，名為公有制的一種，明確定為是過(guò)渡性的，將來(lái)是要轉變?yōu)槿袼械�。誰(shuí)是“集體”，集體成員的邊界是不定的。集體內部成員之間是不平等的，誰(shuí)是領(lǐng)導，對集體的財產(chǎn)就有支配權、決定權�，F在我們農村的土地實(shí)行集體所有制，名為本村農民集體所有，但農民只有承包使用權，而村主任、支部書(shū)記對土地有實(shí)際的支配權。這些年來(lái)，支部書(shū)記、村主任把土地賣(mài)了，農民還不知道。這種土地所有制，引出了許許多多的矛盾，必須改革。隨著(zhù)農村養老保險制度和新型合作醫療制度的改革與完善，土地對農民的社會(huì )保障功能有了現代社會(huì )保障制度的銜接，土地經(jīng)濟生產(chǎn)功能回歸是自然而言的事情�；謴屯恋氐霓r業(yè)生產(chǎn)功能，必須清晰界定其產(chǎn)權。農村土地到底歸誰(shuí)所有，對此看法不一。根據我國的國情和社情，實(shí)行“土地國有，永包到戶(hù)”的方案比較好。把土地的所有權統一收為國有，實(shí)行城鄉一體化的土地國有制；農村土地承包、轉讓、租借、轉變用途、征占都要制定法律，由相關(guān)的管理機構負責�！坝腊綉�(hù)”，考慮到農村土地已經(jīng)基本都承包到戶(hù)的事實(shí)，國家可確定某一個(gè)時(shí)間，經(jīng)過(guò)核實(shí)確定誰(shuí)承包的地塊，確權頒證，國家和農民簽訂承包的契約，從此就不再變了，生不增，死不減。農村現在有些地方還在不停地調整土地是不對的。土地永包到戶(hù)以后，農民的土地承包權就是物權、財產(chǎn)權，再發(fā)生變動(dòng)，應制定相關(guān)的法律、法規加以規范。
第三，實(shí)行財政體制的改革。我國現行的財政體制，是在城鄉分治的格局下逐步形成的，雖然經(jīng)過(guò)幾次改革，但對城市、對居民實(shí)行一種政策，對農村、對農民實(shí)行另一種政策的格局沒(méi)有根本改變，對農業(yè)、農村、農民發(fā)展很不利。應該按照十八大報告提出的“要加大統籌城鄉發(fā)展力度，增強農村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉差距，促進(jìn)城鄉共同繁榮。堅持工業(yè)反哺農業(yè)，城市支持農村和多予少取放活方針�！蓖ㄟ^(guò)調整改革，逐步實(shí)行城鄉一體化的財政體制。應該看到，城鄉分治的財政體制是計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物，是城鄉二元結構體制的經(jīng)濟支柱，不調整改革這種財政體制，城鄉二元結構就不可能根本破除，農業(yè)的弱勢地位就不可能改變，農民也富裕不起來(lái)，城鄉差距不可能縮小，更談不上城鄉共同繁榮。改革是需要成本的。在近期，財政更應向農村傾斜，財政部門(mén)要加快財政體制改革的步伐，使長(cháng)期困擾我們的“三農”問(wèn)題從根本上得到解決，使農村走上社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的康莊大道。
總之，只有從戶(hù)籍制度、土地所有制和財政體制上進(jìn)行改革，實(shí)現城鄉發(fā)展一體化，才能根本破除城鄉二元社會(huì )結構體制。從根本上破除了城鄉二元社會(huì )體制，農業(yè)才有望實(shí)現中國特色的農業(yè)現代化，農村才有望實(shí)現城鄉一體化的美麗和諧鄉村，農民才有望成為現代農業(yè)的經(jīng)營(yíng)者，成為現代社會(huì )主義國家的公民。