不妨設立土地債券
黨的十八大報告提出改革征地制度、提高農民土地收益分配比例。去年11月28日，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議決定修改農地征收補償條款，提請全國人大常委會(huì )審議土地管理法修正案（草案），擬將農地補償標準提高10倍以上。
此項標準的提高非常必要，原來(lái)一畝農地僅補償幾萬(wàn)元，而一旦農地轉作商業(yè)開(kāi)發(fā)的市地后，地價(jià)上漲在數十倍左右。如果農民補償標準提高10倍，則其財產(chǎn)性收入足以“帶資進(jìn)城”，如此一來(lái)，城鎮化進(jìn)程得以加快；同時(shí)可以擴大內需，促進(jìn)中國經(jīng)濟的長(cháng)期發(fā)展。
然而以現金全額補償的方式值得推敲。首先，且不說(shuō)10倍的標準過(guò)高還是過(guò)低尚存疑問(wèn)，因為，土地市場(chǎng)價(jià)格也是在不斷變化中的，目前來(lái)看，市地（商業(yè)用地）與農地的“剪刀差”太大，一旦農地進(jìn)入市地市場(chǎng)，未來(lái)市地價(jià)格跌落也不是沒(méi)有可能。其次，必須考慮農民因巨額現金補償而帶來(lái)的系列社會(huì )問(wèn)題。報載北京市郊區與浙江等不少農民因土地補償而一夜暴富之后，純樸的鄉風(fēng)不見(jiàn)了，賭風(fēng)等社會(huì )不良風(fēng)氣盛行。原因在于農民一下子拿到的錢(qián)太多了而不知如何處置。如果政府的補償方式部分為現金，部分代之以土地債券，相信這一景象將大為減少。
此種方式也將大大減少政府一次性補償巨大的付現壓力。另外，土地流轉也需要借助土地債券這一工具來(lái)促進(jìn)土地資金化與農業(yè)經(jīng)營(yíng)的規�；�。至于如何設計土地債券這一農地金融工具，需要我們從歷史與現實(shí)中找到解決問(wèn)題的方法。
近代農地金融的變遷
農地金融是土地金融的重要內容，20世紀30年代中期江西、安徽、河北等地開(kāi)展了農地抵押試點(diǎn)，1936年，國民政府規定中國農民銀行至少以5000萬(wàn)元用于土地及農業(yè)貸款業(yè)務(wù)，這是中央政府第一次明確土地金融的政策。1941年，中國農民銀行土地金融處成立，并發(fā)行土地債券，土地金融正式拉開(kāi)序幕，中國農民銀行成為兼營(yíng)土地金融機構。
而近代中國農地金融工具的探索也極為豐富：如北洋時(shí)期的淮河有息地價(jià)券；30年代江西等地的土地公債，江蘇抵價(jià)券與農地信托以及啟東地價(jià)券；山西土地信用合作券與土地村公債等；浙江嘉興土地憑證。其中江蘇抵價(jià)券是類(lèi)土地公債，專(zhuān)為土地征收補償而設計的土地金融工具，其期限長(cháng)達15年之久，其主體是省級政府，它是政府為獲得農民的土地而給出的對價(jià)，這種對價(jià)不是一次性支付，而是以分15年期債券形式分期支付，對于政府來(lái)說(shuō)，緩解了資金壓力；對農民來(lái)說(shuō)，獲得了長(cháng)期穩定的收益。盡管江蘇抵價(jià)券實(shí)施范圍與規模很有限，但它卻為政府在土地征收過(guò)程中對農民的權益補償帶來(lái)了新的思路，其探索與創(chuàng )新土地金融的方式值得肯定。隨著(zhù)當代中國城市化程度的不斷加深，土地資本化的不斷提高，如何探索失地農民的補償機制問(wèn)題非常迫切，因而，重溫近代中國土地金融的實(shí)踐也許具有現實(shí)意義。
1978—1988年10年間，是中國農村改革與發(fā)展的黃金時(shí)期，聯(lián)產(chǎn)承包責任制解放了農村生產(chǎn)力，中國農村基本解決了8億農民的溫飽，并且誕生了許多諸如“華西村”之類(lèi)的城鎮化鄉鎮；他們的成功除了制度因素外，鄉鎮企業(yè)分享了農民集體土地資本收益也是一個(gè)不可或缺的條件。
進(jìn)入90年代后，尤其是近十年來(lái)，隨著(zhù)政府對農民集體土地的控制力的不斷增強，各地開(kāi)發(fā)區的興起，相當數量的土地資本收益被地方政府與開(kāi)發(fā)商所瓜分。農民在得到一次性的征地補償后，未來(lái)的生活保障卻無(wú)法落實(shí)�，F行征地方式?jīng)]有形成一個(gè)公平合理的利益分配機制，農民無(wú)法參與土地增值收益的分配。在實(shí)際操作過(guò)程中，土地增值收益的絕大部分都落入了地方政府和開(kāi)發(fā)商的腰包。并成為“土地財政”的重要支撐。
亟需農地金融工具創(chuàng )新
目前，我國農地金融也在逐步探索之中，包括一些間接金融與直接金融的農地金融不斷涌現。各地所謂的“土地銀行”風(fēng)起云涌；農地抵押及其貸款、地票、農地信托等業(yè)務(wù)也在少數地方出現，征地入股在少數地方進(jìn)行試點(diǎn)，農地抵押貸款零星推出。如重慶土地經(jīng)營(yíng)權入股可以成立農民專(zhuān)業(yè)合作社，上海農民合作社以土地使用權入股；青海省西寧市惶中縣由村集體將農戶(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權量化入股，由村統一經(jīng)營(yíng)或發(fā)包給公司規模大戶(hù)經(jīng)營(yíng)，年終由村集體按股份分配土地經(jīng)營(yíng)所得。另外，土地證券化也開(kāi)始起航，2008年開(kāi)始寧夏等地“土地銀行”紛紛設立�！爸貞c地票”這一證券化工具也應運而生。另外，大連、湖南等地還出現農地信托業(yè)務(wù)等。
上述農地金融仍停留在小范圍內的試點(diǎn)，且以農地的流轉方式的準金融工具為主，所謂的“土地銀行”離真正意義上的土地金融相差甚遠，而農地補償金融工具則鮮見(jiàn)。隨著(zhù)我國城鎮化進(jìn)程的不斷加快，農地金融工具的創(chuàng )新愈加迫切。
我國農地金融工具應包括農地征收補償工具與農地流轉金融工具等。在具體設計過(guò)程中應遵循以下二個(gè)原則：1、提供多樣化方式供農民自己選擇；2、現金補償額不宜超過(guò)50%�？梢园l(fā)行土地債券用于農地征收補償，同時(shí)支付一定比例的現金，余額以土地債券來(lái)支付，此舉不僅可以減輕政府一次性補償農民的巨大現金壓力；而且還可以引導農民將多余資金投向實(shí)業(yè)領(lǐng)域。具體做法是將土地債券換成土地銀行的股份。而土地流轉過(guò)程中土地債券的作用至關(guān)重要。
當務(wù)之急是要修改《土地法》，明確農地應有的權益，解決農地抵押的法律問(wèn)題，避免市地的過(guò)度金融化與農地金融的過(guò)度不足，減少地方政府的“搭便車(chē)”行為；同時(shí)，規范各類(lèi)土地信用社和所謂的土地銀行，重構現有的農村金融體系，建立與健全與之配套的農地評估、農業(yè)保險等機構，解決農民就業(yè)與保障問(wèn)題，盡快建立有中國特色的土地金融市場(chǎng)，創(chuàng )新農地補償與流轉的金融工具，真正讓農民的不動(dòng)產(chǎn)“動(dòng)”起來(lái)！讓中國資本市場(chǎng)的陽(yáng)光也能“照耀”廣大的農村土地，讓8億農民能真正分享中國經(jīng)濟增長(cháng)與改革的紅利！