●地方政府融資平臺的產(chǎn)生具有一定的正當性，但已扭曲與異化，面臨公司法、預算法、擔保法等多重法律困局。
●地方政府融資平臺的泛濫不只是財政法制度設計缺位、錯位與越位的結果，而且是財政分權危機的反映。
●治理地方政府融資平臺一定要跳出部門(mén)法的局限，從權力制約、權利保障和地方自治的憲法視角進(jìn)行審視，將公共財政、財政分權的理念鍥入財政法的內核�！ �
在助推地方債務(wù)攀高的背后，地方政府融資平臺是一個(gè)關(guān)鍵性肇因。為了預防地方債務(wù)可能演化的危機，必須站在財政憲法學(xué)的高度審視地方政府融資平臺，厘清其法律困局，尋求其救贖之道。
地方政府融資平臺，是指由地方政府及其部門(mén)和機構等通過(guò)財政撥款或注入土地、股權等資產(chǎn)設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實(shí)體。
盡管地方政府融資平臺的產(chǎn)生具有一定的正當性，但在資本與權力的糾結下，地方政府融資平臺已經(jīng)走向了扭曲與異化，并面臨公司法、預算法、擔保法等多重法律困局。
地方政府融資平臺均是以國有獨資公司的組織形式出現，對外宣稱(chēng)是一個(gè)獨立的法人實(shí)體。然而，現實(shí)運作中的地方政府融資平臺嚴重背離了公司法人的制度秉性。從財產(chǎn)上看，地方政府多是以土地、股權、稅費、國債等作價(jià)出資形成平臺公司的資本金，這些出資無(wú)需履行嚴格的登記公示程序，平臺公司需要在地方政府的直接主導或間接控制下進(jìn)行投融資，對公司財產(chǎn)沒(méi)有獨立的支配權。從組織上看，絕大多數地方政府融資平臺沒(méi)有建立規范的治理結構，不實(shí)行市場(chǎng)化運作，其重要高管職位由地方政府公職人員兼任，體現出強烈的行政管制色彩。從責任上看，平臺公司依靠地方政府的信用進(jìn)行運作，由地方財政直接或間接承擔償債責任，法律責任獨立性的缺失使其難以享有獨立的法律人格。此外，地方政府融資平臺的主要職能是政府融資和承建政府投資項目，具有典型的公益性，與公司追逐營(yíng)利這一本質(zhì)屬性大相徑庭。所以，地方政府融資平臺只是借用了公司這一企業(yè)組織形式的“外衣”，并不具備商事公司的實(shí)質(zhì)特性。
由于地方政府融資平臺名義上具有獨立法人資格，其債務(wù)不會(huì )納入政府債務(wù)范圍，這使地方政府的顯性債務(wù)大為降低，從而規避了《預算法》第28條的限制。這對地方政府財政的穩健運行和經(jīng)濟的可持續發(fā)展構成了潛在威脅，成為引發(fā)財政風(fēng)險的重要因素。在規范地方債務(wù)問(wèn)題上，《預算法》已形同虛設，亟待改造或重構。
按照我國現行法律，國家機關(guān)不能成為合同債務(wù)的擔保人。然而，地方政府已經(jīng)習慣于為其融資平臺公司提供隱形擔保，典型方式是出具所謂的“承諾函”、“安慰函”等不具有法律約束力的擔保形式，更有一些地方政府通過(guò)立法性文件或者特許協(xié)議的形式進(jìn)行擔保。此外，在司法實(shí)踐中，地方政府融資平臺經(jīng)常采用“道路建設車(chē)輛通行費收費權”、“土地出讓收益經(jīng)營(yíng)權”、“市政公用行業(yè)不動(dòng)產(chǎn)收益”、“特許經(jīng)營(yíng)權”等作為權利標的進(jìn)行質(zhì)押貸款。但由于現行法律法規對這些權利能否作為權利質(zhì)押的標的未作出相應規范，導致融資平臺公司的質(zhì)押貸款面臨較大的制度風(fēng)險。
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地方債務(wù)的最終化解需要財政憲法學(xué)的變革 |
從表面上看，地方政府融資平臺的泛濫只是財政法制度設計缺位、錯位與越位的結果，但其在實(shí)質(zhì)上是財政分權危機的映射�；谪斦c憲法的高度關(guān)聯(lián)，地方債務(wù)的最終化解尚需借助于財政憲法學(xué)的變革。
從法律文本來(lái)看，我國現行憲法和既有法律對財政分權未作出規范，作為權力機關(guān)的全國人大及其常委會(huì )長(cháng)期以來(lái)處于缺席狀態(tài)，奠定我國現行財政分權格局的《關(guān)于實(shí)行分稅制財政管理體制的決定》僅是國務(wù)院頒布的一個(gè)連行政法規都算不上的規范性文件，這對于財政法治而言無(wú)疑是一個(gè)尷尬的事實(shí)。
考察地方政府融資平臺的制度變遷，不難發(fā)現中央政府更多地是采取默許而不是打壓的態(tài)度，尤其是在1997年?yáng)|南亞金融危機和2008年次貸危機期間，中央政府對地方政府融資平臺報以明確支持的態(tài)度。而在2010年中國經(jīng)濟出現過(guò)熱和地方債務(wù)風(fēng)險加劇的背景下，國務(wù)院又出臺了《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》�？梢钥闯�，中央政府與地方政府圍繞著(zhù)地方政府融資平臺展開(kāi)的利益博弈并非一種基于憲法的博弈，而屬于一種缺乏制度安排條件下的討價(jià)還價(jià)。
在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，出于“理性經(jīng)濟人”的利益考量，地方政府存在尋求地方自治的天然沖動(dòng)，當其希望通過(guò)改變現行稅權分配規則增加地方稅收利益而發(fā)現困難重重時(shí)，創(chuàng )建融資平臺公司就成為不得已的選擇。而從提高國家能力的角度看，中央政府還將長(cháng)期強調稅權的集中而不會(huì )輕易下放權力。這意味著(zhù)地方政府融資平臺將會(huì )持久存在，通過(guò)地方自治實(shí)現財政分權的難度可想而知。
地方政府融資平臺反映了我國財政分權的制度困境或者說(shuō)是制度轉型的財政困境。規制地方政府融資平臺和化解地方政府債務(wù)必須打破頭痛醫頭、腳痛醫腳的傳統思維，根本之道在于引入“財政憲法學(xué)”的價(jià)值理念與制度規則，從制度轉型與法制變革的高度加以解決。由于我國憲法缺乏有關(guān)財政制度方面的規定，為保證財政領(lǐng)域法律的統一實(shí)施和適應現代財政法治的基本要求，我國宜盡快制定財政基本法，這無(wú)疑具有超越財政分權之上的意義。
目前，我國地方政府融資平臺的清理規范工作正在全面推進(jìn)的過(guò)程中，但透視國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》等政策性文件，不難發(fā)現對地方政府融資平臺的治理主要采取的是行政與政策手段。短期內可能會(huì )收到明顯的效果，但難以從根本上化解地方債務(wù)難題。治理地方政府融資平臺，必須從運動(dòng)走向制度，樹(shù)立依法治國和財政法治的理念，從財政法制的結構性變革中尋求其蛻變與新生。
□取締不具有公益性的地方政府融資平臺
地方政府融資平臺雖然是導致巨額地方債務(wù)的關(guān)鍵肇因，但對其并不能簡(jiǎn)單否定，也不宜采取一刀切式的治理措施，而應區分具體情況實(shí)行類(lèi)型化治理。
在財政法治視野下，我們主張采用公共財政的理念作為地方政府融資平臺類(lèi)型化治理的價(jià)值衡量標準。公共財政框架的構建可以說(shuō)是繼1994年分稅制改革之后中國財政法領(lǐng)域影響最大的一項制度變革。倘若地方政府通過(guò)其融資平臺所募集的資金用途偏離了社會(huì )公共利益，則必須接受?chē)栏竦姆梢幹�。處于社�?huì )轉型期的中國，財政民主與財政法治的意識較為淡薄，公共財政的法律機制尚未建立起來(lái)，地方政府的權力尋租普遍存在。因此，必須用公共財政的理念審視地方政府的財政支出，將那些打著(zhù)公共利益的旗號而事實(shí)上不具有公益性的地方政府融資平臺堅決予以取締。
□地方政府融資平臺應市場(chǎng)化運作
財政分權是任何國家的法治建設都無(wú)法回避的重大問(wèn)題，更應當成為中國財政法治前進(jìn)的方向。目前，我國地方政府幾乎不享有稅收立法權，地方稅制結構不合理，主體稅種不突出，事權與財權存在嚴重失衡。實(shí)行財政分權后，我國地方政府的財政狀況會(huì )有所好轉，其負債將明顯降低，但基于路徑依賴(lài)的歷史邏輯，地方政府融資平臺仍將長(cháng)期存續。
地方政府融資平臺不能再像過(guò)去那樣生活在行政權的襁褓之下，而應走市場(chǎng)化運作之路。
一是建立起規范的公司治理結構，盡量淡化其行政管制色彩。當然，地方政府并沒(méi)有足夠的動(dòng)力去推動(dòng)其融資平臺公司的規范化運作，這就需要引入相應的激勵與約束機制。為了有效預防地方政府對融資平臺公司的不當干預，可以通過(guò)領(lǐng)導責任的法律化來(lái)純化二者之間的利益輸送關(guān)系，最大限度地控制地方政府的道德風(fēng)險。
二是實(shí)行嚴格的信息披露規則，強化其公司治理的透明度。嚴格的信息披露規則有助于地方政府隱性負債的顯性化，減少地方政府的財政腐敗行為，并將為日后把“預算外資金”、“制度外資金”最終納入預算的法治軌道積累制度實(shí)踐經(jīng)驗。
三是降低對銀行貸款的過(guò)度依賴(lài)，探索多元化的融資渠道。為了盡量降低財政風(fēng)險，地方政府融資平臺可以通過(guò)資產(chǎn)證券化、信托方式、股權融資方式、產(chǎn)權交易方式等多渠道募集資金。
□建立地方政府融資平臺的替代機制
公共財政為地方政府融資平臺的法律治理確立了價(jià)值尺度，財政分權則為地方政府融資平臺的法律治理提供了認知進(jìn)路，但這些對化解地方債務(wù)的財政風(fēng)險仍顯制度供給的不足。在財政法視域內，尋求地方政府融資平臺的替代機制極為必要，市政債券與均等化轉移支付無(wú)疑是最有價(jià)值的兩種思路。
隨著(zhù)2009年中央代發(fā)2000億元地方債券這一事件的出現，不少學(xué)者都曾呼吁賦予地方政府發(fā)行債券的權力。為了控制地方政府的融資沖動(dòng)和降低地方債務(wù)的財政風(fēng)險，需要建立專(zhuān)門(mén)的市政債券監管機構，引入市場(chǎng)化的信用評級制度和設立地方政府償債基金等配套措施。
均等化轉移支付也是很值得借鑒的一種化解地方債務(wù)的制度構想。目前，我國的財政轉移支付立法存在著(zhù)政府間事權與財權劃分不清、財政轉移支付資金的分配缺乏合理的標準、財政轉移支付方式不規范等諸多問(wèn)題，與財政法治的理想圖景相距較遠。我國應以《財政轉移支付法》的出臺為契機，重點(diǎn)解決中央與地方之間事權、財權嚴重失衡的問(wèn)題，將財政均等化的理念貫徹到財政轉移支付的具體制度設計當中，提高轉移支付的科學(xué)性、規范性、穩定性和透明度。
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以財政法制的結構性變革推動(dòng)中央與地方財政關(guān)系轉型 |
進(jìn)入21世紀之后，我們別無(wú)選擇地走進(jìn)了一個(gè)問(wèn)題叢生和風(fēng)險重重的開(kāi)放社會(huì )。2008年金融海嘯的硝煙還未完全淡去，2009年延續至今的歐洲債務(wù)危機又紛至沓來(lái)。我國地方政府的債臺高筑已經(jīng)被置于輿論的風(fēng)口浪尖，清理地方政府融資平臺和化解地方債務(wù)已經(jīng)到了刻不容緩的地步。
但治理地方政府融資平臺一定要跳出部門(mén)法的局限，從權力制約、權利保障和地方自治的憲法視角進(jìn)行審視，將公共財政、財政分權的理念鍥入財政法的內核，通過(guò)財政法制的結構性變革來(lái)推動(dòng)中央與地方財政關(guān)系的嬗變與轉型�！ �