中國（上海）自由貿易試驗區掛牌已進(jìn)入倒計時(shí)。按照中央部署，上海自貿區是比我國現有特殊經(jīng)濟區都要開(kāi)放和靈活的特殊經(jīng)濟區，是新一屆政府向國內外釋放的最重要的經(jīng)濟政策信號。從中央的決心和行動(dòng)看，上海自由貿易區開(kāi)放領(lǐng)域涉及金融、航運、商貿、服務(wù)、文化、社會(huì )服務(wù)六大領(lǐng)域，將探索面向國際的外匯管理，金融制度創(chuàng )新，這是以開(kāi)放來(lái)倒逼、推進(jìn)我國深層改革的重大戰略。
　　登高望遠，從更大角度看，上海自由貿易試驗區的創(chuàng )設，關(guān)鍵在上述各大領(lǐng)域的改革突破，可為全國提供極大的示范與指導意義，遠非僅為一地發(fā)展提供制度紅利。這也是中央一直強調上海自貿區的試驗實(shí)現“可復制性、可推廣性”的目的所在。由此，筆者以為，保稅區的新一輪改革也應迅速提上議事日程。
　　我國各類(lèi)保稅區設立迄今已有20余年，截至去年底，各地共設置保稅區、出口加工區、保稅物流園區、保稅港區、綜合保稅區、跨境工業(yè)區多達六類(lèi)保稅進(jìn)出口區110個(gè)。各類(lèi)保稅區、保稅港區、綜合保稅區均能開(kāi)展國際貿易、倉儲物流、加工制造等業(yè)務(wù)；保稅物流園區可開(kāi)展除加工制造外的國際貿易、倉儲物流等業(yè)務(wù)；出口加工區與跨境工業(yè)區基本一致，主要從事加工貿易及相關(guān)業(yè)務(wù)。與自由貿易區更多偏向于服務(wù)業(yè)及金融業(yè)的深度開(kāi)放不同，總體來(lái)說(shuō)，保稅區主要是針對貨物貿易采取優(yōu)惠政策，如稅收減免、土地優(yōu)惠、進(jìn)出口關(guān)稅優(yōu)惠等。
　　當前，多年來(lái)在運行中積累的不少問(wèn)題正制約著(zhù)我國各類(lèi)保稅區的發(fā)展步伐。譬如：各地保稅區發(fā)展狀況、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、發(fā)展方向千差萬(wàn)別，現行政策制定立足共性，“一刀切”式的措施與各區域個(gè)性化需求的矛盾日益凸顯；出口加工區只能從事保稅加工業(yè)務(wù)，保稅物流園區只能從事保稅物流業(yè)務(wù)，保稅業(yè)務(wù)被一分為二，單一型保稅區內產(chǎn)業(yè)鏈與供應鏈不配套的矛盾顯現；二線(xiàn)管理偏嚴，海關(guān)一直將境外與保稅區之間視為一線(xiàn)、保稅區與境內其他區域之間視為二線(xiàn)，進(jìn)口貨物進(jìn)入一線(xiàn)則寬松管理、無(wú)需完稅，進(jìn)口貨物進(jìn)入二線(xiàn)就嚴格管理，必須完稅；保稅區外匯管理辦法一直未有大的調整，區內貨物貿易外匯管理已滯后于區外管理；海關(guān)進(jìn)出境備案情況未與外匯局貨物貿易系統對接，區內企業(yè)資金流與物流數據不匹配，以至統計數據失真；質(zhì)檢、外匯、工商等部門(mén)囿于為海關(guān)政策配套，難以真正滿(mǎn)足企業(yè)的實(shí)際需求；保稅區內企業(yè)外匯收支便利性有待提高。
　　毫無(wú)疑問(wèn)，正處于政策調整窗口期的我國各類(lèi)保稅區，迫切需要進(jìn)一步深化改革，加快整合，促進(jìn)拓展，贏(yíng)得保稅區“這盤(pán)棋”的大活躍。特別是各項政策應適度超前，以真正實(shí)現貨物流“一線(xiàn)放開(kāi)、二線(xiàn)管住、區內自由”的管理原則；有了這一步驟后，在合適的時(shí)候再考慮將部分具備條件的保稅區逐步升級為自貿區。
　　這意味著(zhù)需要調整思路，重構政策的頂層設計，以加快對各類(lèi)保稅區的升級或整合優(yōu)化。對于條件較好的深圳前海等保稅區，加快實(shí)現深港貨物和服務(wù)貿易的自由化，共建全球供應鏈管理中心，在做好深港現代服務(wù)合作區的基礎上，自然向自貿區過(guò)渡，中期實(shí)現粵、港、澳服務(wù)貿易自由化的目標。對于天津濱海、重慶等保稅區，盡快向金融貿易園區功能轉型。對于其他保稅區，加快向高端綜合保稅區發(fā)展。在此過(guò)程中，應跳出“一二線(xiàn)”管理理念，樹(shù)立保稅區“一線(xiàn)有序放開(kāi)、二線(xiàn)高效管住”的服務(wù)思路。加大保稅區內服務(wù)業(yè)對內、外資的開(kāi)放行業(yè)和力度。鼓勵產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈高端的制造業(yè)的進(jìn)出口和技術(shù)創(chuàng )新產(chǎn)品出口，加大對區內研發(fā)中心的支持。全面放開(kāi)區內外匯結匯政策，建立保稅區人民幣外匯業(yè)務(wù)一體化系統，將人民幣結算、外匯收付匯及結售匯業(yè)務(wù)囊括其中，央行、外匯局則事后監測管理。逐步實(shí)現保稅區內資金的自由流轉，境外資金進(jìn)出離岸賬戶(hù)自由，不再拘泥于貨物流與資金流一一對應的原則。監管重心后移，將前置性審核轉為對異常貨物貿易和資金流動(dòng)監測、核查。加快推行保稅區與國內企業(yè)的資金劃轉全部實(shí)行人民幣結算，盡快構建全國性的外貿數據監管平臺，確保部門(mén)之間數據互聯(lián)互通和協(xié)作監管。有效推進(jìn)全功能銀行網(wǎng)點(diǎn)建設，為保稅區企業(yè)提供全面、高效、可持續性服務(wù)。修訂《保稅監管區域外匯管理辦法》，發(fā)揮外匯管理政策“試驗田”的作用，秉承區內政策優(yōu)于區外的特點(diǎn)，在完善區內貨物貿易外匯管理政策時(shí)進(jìn)行前瞻性設計。
　　構建新型保稅區，離不開(kāi)機制創(chuàng )新，比如逐步將所有市場(chǎng)管理職能匯總到一個(gè)機構，大力減少行政監管復雜度。在保稅區內實(shí)行海關(guān)、質(zhì)檢、工商、外匯、稅務(wù)等“一站式服務(wù)”，建立國辦牽頭，海關(guān)、商務(wù)、央行、外匯、稅務(wù)、商檢、質(zhì)檢等部門(mén)構成的聯(lián)席會(huì )議機制。在定期召開(kāi)的聯(lián)席工作會(huì )議上，落實(shí)出臺的措施，評估政策效果，通報各部門(mén)管理中發(fā)現的情況，由此構建跨部門(mén)服務(wù)機制等。還有，出臺銀行、保險、信托、基金、外匯等創(chuàng )新政策，在保稅區內先行先試。拓展多種境外融資方式，鼓勵區內企業(yè)靈活使用人民幣和外匯投資。支持銀行創(chuàng )新外匯期貨等避險保值衍生產(chǎn)品，放寬內保外貸與外保內貸業(yè)務(wù)。放開(kāi)在區內企業(yè)發(fā)行離岸人民幣債券。完善外企年檢制度，對區內外資企業(yè)全部年檢改為抽檢，條件成熟時(shí)過(guò)渡為免檢。全面落實(shí)貨物貿易的外匯管理新政策，在資本項目系統全面運行，健全統計分析和非現場(chǎng)監測預警體系，構建貿易便利化和風(fēng)險管理相結合的新型制度。
　　在拓展政策外延方面，還有不少“填平洼地”的工作。比如鼓勵地方外匯局結合各地的經(jīng)濟發(fā)展特點(diǎn)與模式，有針對性地制定保稅區外匯管理措施，向總局備案后，展開(kāi)創(chuàng )新試點(diǎn)。取消區內企業(yè)保稅業(yè)務(wù)與非保稅業(yè)務(wù)差異化管理，實(shí)行主體管理。支持區內企業(yè)從事多種貨物流與資金流不一致的貿易方式（如因保稅倉儲、貨物轉賣(mài)以及區內企業(yè)跨國統一結算導致的資金流與貨物流不一致的貿易方式）。在保稅區內發(fā)展離岸金融業(yè)務(wù)，支持區內企業(yè)開(kāi)展外匯資金集中管理、開(kāi)展集中收付匯管理，進(jìn)一步拓展區內外幣計價(jià)結算等優(yōu)惠政策。簡(jiǎn)化區內各類(lèi)企業(yè)外匯收支真實(shí)性審核。給予區內跨國公司內部結算各種便利，放寬其對外付款審批。將進(jìn)出境備案數據統一納入貨物貿易外匯監測系統，實(shí)現資金流與貨物流全口徑核查與總量監管等等。