■地方政府債務(wù)總體處于可控范圍內，但不排除部分地方政府問(wèn)題比較大，已經(jīng)出現債務(wù)違約的情況。
■應對這種情況，可以借鑒企業(yè)破產(chǎn)重整，建立政府財政重建、債務(wù)重組的制度，規范、公開(kāi)地解決政府財務(wù)危機問(wèn)題。
■采取這種政府財政重建的辦法，可以徹底預防和解決地方政府債務(wù)危機，避免拖而不解可能產(chǎn)生的危害。
審計署對地方政府債務(wù)的審計結果將于10月份出臺，據國家領(lǐng)導人在有關(guān)公開(kāi)場(chǎng)合的表述是：“總體上處于可控范圍內�！蔽覀兛梢該藰�(lè )觀(guān)地認為，地方政府債務(wù)不會(huì )從根本上影響到我國經(jīng)濟的整體走向。但是，據財政部長(cháng)樓繼偉所稱(chēng)，部分地方的問(wèn)題比較大。對于問(wèn)題比較大的地方政府，可能不排除其已經(jīng)出現債務(wù)違約的事實(shí)，甚至是有些地方已經(jīng)出現了通過(guò)借貸來(lái)“吃飯”的事實(shí)。
應對這種極端例子，無(wú)非是兩種辦法。第一種辦法是拖，政府作為債務(wù)人，債權人一則很難將其作為被告訴至法院，二則進(jìn)入訴訟程序也很難獲得勝訴判決，三則即使勝訴也很難執行。但是，這種辦法導致的危害極其嚴重，首先，會(huì )導致債權人形成呆賬壞賬，一旦數額巨大，將危及整個(gè)金融秩序；其次，這種作法將極大損害政府的公信力；再次，這種作法將進(jìn)一步刺激已經(jīng)形成的只顧面子不顧里子的政府花錢(qián)的思維。
第二種辦法就是借鑒國外的成熟作法，坦承已經(jīng)無(wú)力償還到期債務(wù)的事實(shí)，進(jìn)入政府財政重建、債務(wù)重組的程序，從而規范、有序、公開(kāi)、高效地解決政府財務(wù)危機問(wèn)題。這種辦法在美國等西方國家被稱(chēng)為市政破產(chǎn)、政府破產(chǎn)，在日本被稱(chēng)為政府財政重建，其本質(zhì)上講是借鑒企業(yè)破產(chǎn)重整的政府財務(wù)重整制度。鑒于破產(chǎn)一詞可能引起的誤解，我們建議使用“政府財政重建”一詞。
我們認為，第二種辦法對于徹底預防和解決地方政府債務(wù)危機具有第一種方法無(wú)法比擬的優(yōu)勢。結合中國目前的實(shí)際情況，建議在制定這一制度時(shí)應當從幾個(gè)方面構建。
政府財政重建的目標及原則
政府財政重建的目標就是公平保護債權人和政府的權益，在政府的公共職能得以維護的情況下既使債權人的合法利益得到清償，又使政府擺脫財務(wù)困境。
政府財政重建應當遵循三項基本原則：
政府職能維持原則�；谶@一原則，在政府財政重建的過(guò)程中，仍然需要保障政府的基本職能履行，因此，不可能存在對政府財產(chǎn)進(jìn)行清算的可能性，也不存在剝離業(yè)務(wù)的問(wèn)題。
誠信地保護債權人權益的原則。政府財政重建本質(zhì)上是公權力主持的一個(gè)程序，而公權力本質(zhì)上有庇護公權力的傾向，因此，在規則設定時(shí)，尤其應當防止以財政重建為名，行損害債權人的利益之實(shí)。
當地政府自救為主原則。在財政重建過(guò)程中，用于清償政府債務(wù)主要應利用當地政府的收入和資產(chǎn)清償債務(wù)，防止過(guò)度依賴(lài)中央政府和上級政府，導致危機無(wú)限擴大。
按照實(shí)際情況確定政府的財務(wù)惡化程度
因為財政重建程序對當地影響巨大，涉及利益群體多，因此，在進(jìn)入程序上應當從嚴把關(guān)，防止數量過(guò)大，影響到整個(gè)國家的經(jīng)濟形勢。參照國外的作法，我們認為，在設計進(jìn)入程序時(shí)應當注意以下幾點(diǎn)：
地方政府的層級。美國是州以下級別的政府可以進(jìn)入破產(chǎn)程序，對我國的實(shí)際情況和復雜性而言，應當嚴格控制進(jìn)入財政重建程序的地方政府層級，我們認為應當限于縣級以下的地方政府，待時(shí)機成熟時(shí)再將級別提升。
上級部門(mén)的批準。下級政府財政重建，勢必影響到上級政府各方面的統籌安排和配合，因此，上級政府或上級相關(guān)部門(mén)的批準就是必須的。
政府的財務(wù)惡化到一定程度。按照企業(yè)破產(chǎn)法的標準，企業(yè)不能清償到期債務(wù)，并且資產(chǎn)不足清償全部到期債務(wù)或者明顯缺乏清償能力即具備破產(chǎn)原因。但是，鑒于政府的資產(chǎn)在很大程度上是政府履行職能所必須，無(wú)法變價(jià)用于清償債務(wù)，因此不能采取資不抵債標準。國外一般都采取現金流標準，即政府缺乏足夠的現金支付其必須承擔的公共服務(wù)和債務(wù)償還。日本規定赤字額超過(guò)了標準財政規模的5%(都道府縣)或20%(市町村)即可成為財政重建團體。我國也應當按照實(shí)際情況確定政府的財務(wù)惡化到何種情況才能夠進(jìn)入財政重建程序。
與主要債權人的善意協(xié)商。為了防止政府濫用職權，美國破產(chǎn)法要求政府在進(jìn)入破產(chǎn)程序前必須與多數債權人達成協(xié)議或進(jìn)行善意協(xié)商。我們認為，在政府財政重建前，應當要求政府與主要債權人進(jìn)行善意協(xié)商，這樣有利于在廣泛的基礎上制定債務(wù)清償計劃。
應由中央政府組成地方政府財政重建工作組
在司法獨立性強、司法權威高的國家，往往采取進(jìn)入破產(chǎn)程序由法院主導進(jìn)行，如美國是在《破產(chǎn)法典》的第九章規定了市政破產(chǎn)的內容。而在司法獨立性和權威性均不足以支撐的情況下，一些國家采取行政手段處理政府財政重建，如日本制定了《地方財政再建促進(jìn)特別措置法》，由政府向總務(wù)大臣提出申請，并在中央政府的指導下開(kāi)展相應程序。
就我國來(lái)說(shuō)，目前法院缺乏規范、高效、公正地處理政府財政重建所需的經(jīng)驗、權威和資源，由法院主持這一程序顯然是不合適的。而在重建過(guò)程中，中央政府的支持是最重要的，因此應當由中央政府組成地方政府財政重建機構，在進(jìn)入財政重建程序后，派出人員組成工作組主持財政重建工作。
工作組的職能很廣泛，其主要職能是核查政府債務(wù)、清查政府財產(chǎn)、編制或指導編制債務(wù)清償計劃、編制或指導編制財政調整計劃、指導財政重建期間內預算方案的制定、確認債務(wù)清償計劃和財政調整計劃、督促有關(guān)計劃和方案的落實(shí)。鑒于上述職能的廣泛性，工作組的成員應當包括破產(chǎn)法、資產(chǎn)評估、審計、財務(wù)、稅務(wù)、編制等各個(gè)領(lǐng)域的專(zhuān)家，同時(shí)，還可根據需要聘用專(zhuān)業(yè)人員。
地方政府債務(wù)如何清償
債務(wù)清償計劃是整個(gè)政府財政重建的核心，其主要內容有兩點(diǎn)：
一是政府還多少錢(qián)，這涉及到政府債務(wù)是否要削減和調整的問(wèn)題。如果政府的債務(wù)數額巨大，長(cháng)期不可能歸還，那就應當削減債務(wù)數額。在企業(yè)重整中，削減債務(wù)的底線(xiàn)是債權人在清算程序中可以獲得的清償數額。我們認為，可以參照這一作法，將可以用于清償債務(wù)的資產(chǎn)進(jìn)行清查和評估，從而模擬出清償率，只要在債務(wù)清償計劃中不低于該清償率，即可獲得批準。
二是政府從哪里拿錢(qián)來(lái)還，這涉及政府還債資金的來(lái)源問(wèn)題。就我國目前財政體制來(lái)說(shuō)，還債資金的來(lái)源有：地方政府的財政收入、地方政府變賣(mài)部分對履行政府職能無(wú)關(guān)的財產(chǎn)、地方政府發(fā)行債券、上級政府和中央政府的財政撥款。當然，為了防止道德風(fēng)險，使地方政府擺脫倚賴(lài)上級的習慣，還債的資金主要應來(lái)源于地方政府自己。即使中央或上級政府撥款，地方政府也應在財務(wù)困境擺脫之后的指定期間歸還全部或部分款項。
地方政府的財務(wù)應當進(jìn)行調整
對于財政重建來(lái)說(shuō)，解決財務(wù)困境只是第一步，最終目標是使地方財務(wù)走上良性循環(huán)的軌道。因此，地方政府的財務(wù)應當進(jìn)行調整，從而使地方政府能夠達到收支平衡，否則，即使中央政府或上級政府暫時(shí)通過(guò)財政撥款使地方政府擺脫困境，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間后，該地方政府仍然可能繼續陷入財政困境。從國外的作法來(lái)看，財務(wù)調整一般包括以下方面：
出售資產(chǎn)。國外的地方政府在破產(chǎn)后，往往將可用于出售的資產(chǎn)進(jìn)行變價(jià)，例如公車(chē)、建筑甚至收費權。我國的地方政府所掌握的財產(chǎn)要遠遠多于外國地方政府，例如，國有企業(yè)的持股權、樓堂館所、土地所有權。在財政重建程序中，要準確清查哪些財產(chǎn)是履行政府職能所必須，哪些不是必須，并將非必須的財產(chǎn)進(jìn)行變價(jià)，用于清償債務(wù)。
減少辦公成本。地方政府在進(jìn)入財政重建程序后，不應當再維持過(guò)高的辦公成本。我國地方政府在三公消費、樓堂館所等方面的成本一直很高，因此，應當在預算中大幅削減上述成本。例如，政府應當從豪華的辦公大廈里搬出來(lái)，租住簡(jiǎn)易的辦公樓；耗資大的晚會(huì )等項目，應當停辦。
減少公共服務(wù)項目或降低服務(wù)水平。在國外的政府破產(chǎn)過(guò)程中，公共服務(wù)必然受到影響，甚至基本職能都受到影響。例如，路燈維修、垃圾清理甚至出警時(shí)間都受到影響。我們認為，中國政府承擔的公共服務(wù)項目過(guò)多，應當適當進(jìn)行減少，從而減少支出。
裁減人員和福利。就我國而言，政府預算的主要構成是人員工資，使地方財政成為吃飯財政。如果能夠減少人員工資和福利的金額，將極大緩解財政困境。在削減該部分支出時(shí)，應當按照凍結進(jìn)入、削減額外福利、降低工資水平、裁減人員的順序處理。
債務(wù)清償計劃如何通過(guò)和確認
財政重建是一個(gè)集體受償的程序，可以有效地發(fā)揮集體決策的作用，摒棄非理性選擇。因此，在財政重建的設計中，應依賴(lài)債權人會(huì )議的決策作用，同時(shí)，也應賦予法院強制批準的權力。我們可以參照國外的成熟作法，對通過(guò)和確認程序作如下設計：
將債權人分為公務(wù)人員債權組、有擔保債權組、普通債權組(必要時(shí)可設置小額債權組)，由各債權人組分別表決，表決組內按債權額和人數進(jìn)行表決，雙過(guò)半者的視為表決通過(guò)；
如果各債權人組均表決通過(guò)債務(wù)清償計劃，財政重建工作組可以直接確認；
如果多數債權人組表決未通過(guò)計劃，應當重新制作債務(wù)清償計劃；
如果多數債權人組表決通過(guò)計劃，僅有少部分債權人組未通過(guò)，而計劃對于該債權人組的利益未有削減，或雖然有削減但該組債權所獲得的清償不低于參照清算所獲得的清償率，財政重建工作組可以強制批準計劃。
財政重建工作組應當監督計劃的執行
在債務(wù)清償計劃和財務(wù)調整計劃被確認之后，財政重建工作組應當監督計劃的執行，確保債權人能夠按期獲得清償，財務(wù)調整計劃執行到位。其工作內容包括督促清償資金的到位、監督清償資金的給付、參與政府預算的制定并監督其執行、向債權人通報計劃執行情況。
在執行完畢后，財政重建工作組應當出具報告，從而終止整個(gè)財政重建程序�！�