在土地管理制度改革預期強烈的背景下，江蘇省率先出臺了《關(guān)于核定土地儲備融資規模有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》，要求將土地儲備融資限定在地方政府性債務(wù)的合理和可控范圍內，防范金融風(fēng)險。
按照意見(jiàn)，今后，江蘇省各地每收儲、出讓一塊土地，都要經(jīng)過(guò)省國土廳等部門(mén)審核同意，地方政府不能自行決定。這也意味著(zhù)，江蘇在建設用地管理方面，已經(jīng)進(jìn)行了一定程度的權力上收。其他地方會(huì )不會(huì )效仿，值得關(guān)注。
隨著(zhù)各地城市建設力度的不斷加大，地方政府利用土地進(jìn)行負債建設的問(wèn)題也越來(lái)越突出，很多地方的債務(wù)正在呈幾何級數上升。而土地對債務(wù)的支撐能力卻在不斷下降。在這樣的情況下，加強土地管理，遏制地方政府土地融資、土地建設的熱情，是完全必要的。
問(wèn)題在于，依靠用地審批權力上收的方式，能否有效遏制地方的債務(wù)上升呢？能否讓地方政府不再?lài)@土地做文章呢？從眼前來(lái)看，效果是會(huì )有的。但是，從長(cháng)遠來(lái)看，問(wèn)題仍然難以解決。因為，按照各地利用土地進(jìn)行融資的實(shí)際情況，除了收儲、出讓方式之外，將土地注入融資平臺進(jìn)行發(fā)債等，也是土地融資的一種方式。而發(fā)行的債券，往往要等到若干年以后才能暴露風(fēng)險。到時(shí)候，就會(huì )對土地出讓形成倒逼。否則，就會(huì )出現嚴重的償債風(fēng)險。
地方政府之所以如此依賴(lài)土地融資，關(guān)鍵并不在融資本身，而在利用土地制造政績(jì)。要知道，自從房地產(chǎn)市場(chǎng)放開(kāi)以后，幾乎沒(méi)有一個(gè)地方不在進(jìn)行土地制造政績(jì)”。不管什么產(chǎn)業(yè)，都不如土地制造政績(jì)的速度快、效果好、影響大，都不會(huì )對官員的升遷產(chǎn)生如此快的影響力和拉動(dòng)力。
要想改變地方政府賣(mài)地融資的做法，就必須全力扭轉土地制造政績(jì)的思維，解決目前對地方政府的政績(jì)考核體系，讓官員不再?lài)?zhù)土地轉、圍著(zhù)“土地財政”轉。
首先，對地方的考核不能只看投資總量，而要看投資結構。如果只看投資總量，就不可避免地會(huì )出現土地制造政績(jì)的問(wèn)題，就不可能真正重視生產(chǎn)性投資和實(shí)體經(jīng)濟發(fā)展。所以，在考核地方的固定資產(chǎn)投資時(shí)，就必須重點(diǎn)考核生產(chǎn)性投資，甚至可以將房地產(chǎn)投資等非生產(chǎn)性投資剔除在外。一旦這樣的格局形成，地方也就不會(huì )花那么大的力氣去土地融資、負債建設了。
第二，要將政府負債與財政收入緊密掛鉤，并制定相應的考核指標。政府債務(wù)是否會(huì )出現風(fēng)險，關(guān)鍵要看地方的財政收入情況。如果政府債務(wù)沒(méi)有突破財政收入所能容忍的警戒線(xiàn)，就可以認為是安全的。反之，則是存在風(fēng)險的。這就要求，對地方債務(wù)情況進(jìn)行考核時(shí)，必須與財政收入掛鉤。當然，也要避免地方為了擴大債務(wù)，虛列財政收入、加重企業(yè)負擔等方面的問(wèn)題發(fā)生。
第三，要將居民收入增長(cháng)作為地方債務(wù)增長(cháng)的參照物，債務(wù)收入增長(cháng)原則上不能快于居民收入增長(cháng)。一旦債務(wù)突破了警戒線(xiàn)，最終買(mǎi)單的還是納稅人。因此，必須將地方債務(wù)增長(cháng)控制在居民收入增長(cháng)的幅度之內。否則，就在考核過(guò)程中作為不合格處理。
第四，要加快融資改革步伐，盡快推出市政債。按照國外的通用做法，市政債是地方解決城市建設資金最主要的手段之一。市政債不僅可以為地方建設籌集資金，而且能夠比較透明地了解到地方的債務(wù)情況，且能夠更加有效地接受社會(huì )各方面的監督。前提是，必須加大財稅、金融等方面的改革。