中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長(cháng)潘家華日前接受《經(jīng)濟參考報》記者專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)表示，農業(yè)轉移人口市民化是中國經(jīng)濟轉型升級的一項歷史性的宏大社會(huì )工程。對于這一過(guò)程的決策，原則上與所有工程項目決策一樣，必須核算其成本收益。如果這一工程的收益太低，成本過(guò)高，得不償失，靠行政手段倉促上馬，也是注定要失敗的，不可持續的。正確認識并核算農業(yè)轉移人口市民化的成本收益，才有可能走向健康、品質(zhì)、可持續的城鎮化軌道，實(shí)現美麗中國夢(mèng)。
正確認識收益
潘家華表示，中國的城鎮化進(jìn)程，從改革開(kāi)放初期不足18%的城鎮化率，盡管受到城鄉二元戶(hù)籍制度的約束，一路持續、穩定、快速發(fā)展，提高到2012年的52.6%，而且各種預測表明，這一進(jìn)程還將繼續，在2030年前后達到中等發(fā)達國家的70%左右的水平。這一事實(shí)本身說(shuō)明，這一進(jìn)程是有收益的，而且在當前的經(jīng)濟社會(huì )轉型之際，收益巨大而持續。
首先，升級版的中國經(jīng)濟，市民化是增長(cháng)的動(dòng)力源泉。改革開(kāi)放以前，經(jīng)濟增長(cháng)的動(dòng)力來(lái)自“工農產(chǎn)品剪刀差”，即農產(chǎn)品低于價(jià)值、工業(yè)制造業(yè)產(chǎn)品高于價(jià)值的不等價(jià)交換，靠農業(yè)補貼工業(yè)、農村補貼城市，推進(jìn)工業(yè)化、城鎮化。改革開(kāi)放以后，快速工業(yè)化拉動(dòng)城鎮化，主要靠外需和投資推動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)。在中國經(jīng)濟已經(jīng)整體進(jìn)入工業(yè)化后期、部分地區步入后工業(yè)社會(huì )的今天，外需擴大的空間和投資擴張的空間已經(jīng)十分有限，而且不斷受到打壓。發(fā)達國家的市場(chǎng)需求已經(jīng)趨于飽和；多數發(fā)展中國家的市場(chǎng)啟動(dòng)動(dòng)力不足，但其產(chǎn)品與中國外貿形成競爭。中國一些資本和勞動(dòng)力密集的制造業(yè)產(chǎn)能已經(jīng)趨近甚至超過(guò)峰值。2012年，中國手機生產(chǎn)11.82億臺，液晶電視機1.14億臺，房間空氣調節器1.33億臺，汽車(chē)1930萬(wàn)輛。世界63億人口，中國13億人口，即使是產(chǎn)品不斷更新?lián)Q代，常規消費品的市場(chǎng)容量不可能無(wú)限增長(cháng)。再看主要用于基本建設的鋼材水泥。2012年，中國鋼鐵產(chǎn)能超過(guò)9億噸，產(chǎn)量7.17億噸，占世界總產(chǎn)量的46.3%；水泥22.1億噸。2012年，房屋施工面54.34億平米，新開(kāi)工17.73億，銷(xiāo)售11.13億，其中住宅9.85億；新建公路58672公里，鐵路5382公里。且不說(shuō)擴張，要維持這樣的生產(chǎn)規模，也需要持續的動(dòng)力。這個(gè)動(dòng)力就是市民化：現有2.6億非居住地戶(hù)籍人口的市民化；未來(lái)20年每年按1個(gè)百分點(diǎn)計2.6億新增城鎮人口的市民化；城中村大量人口的市民化，以及由市民化帶動(dòng)的城鄉統籌需求，構成中國經(jīng)濟增長(cháng)升級版巨大而持續的動(dòng)力源泉。如果說(shuō)過(guò)去30年經(jīng)濟增長(cháng)和城鎮化是工業(yè)化拉動(dòng)的話(huà)，未來(lái)20年，則只能是市民化提升工業(yè)化推進(jìn)城鎮化。
第二，巨大的社會(huì )收益。中國特色社會(huì )主義，是要消除身份歧視，而不是固化甚至強化。一個(gè)對社會(huì )有巨大貢獻的社會(huì )存在的群體的基本利益，也是社會(huì )整體利益不可或缺的重要部分。身份歧視對沒(méi)有市民身份的這一巨大的社會(huì )弱勢群體造成的心理扭曲、生理傷害、生存壓力和話(huà)語(yǔ)缺失，不可能使之成為社會(huì )正能量。從某種角度上講，市民化的社會(huì )收益，甚至要高于經(jīng)濟收益。
第三，巨大的環(huán)境效益。從規模和速度上講，中國的城鎮化工業(yè)化是前無(wú)古人，也可能是后無(wú)來(lái)者的。所造成的資源環(huán)境壓力，也是空前的。2012年，中國進(jìn)口原油2.71億噸，成品油0.40億噸，原煤2.9億噸；鐵礦石7.44億噸。2011年，中國化石能源燃燒和工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程排放的二氧化碳，占世界總量的28%，高出美國(16%)和歐盟27國(11%)的總和；人均接近7噸，而世界人均不足5噸，歐盟人均8噸。2012年冬延續到2013年春的全國大范圍的霧霾環(huán)境，也使人們反思：如果美麗中國夢(mèng)就是我們的環(huán)境天藍、水凈、地綠，我們?yōu)槭裁雌獙⒃久利惡由秸垓v為天霾水污地禿然后再拼命呼喚夢(mèng)求幻想當年呢？有人說(shuō)，市民比農民消耗更多的能源、資源。在城鄉二元結構的現實(shí)下，有統計數據的支撐；但是，經(jīng)濟技術(shù)的發(fā)展，人類(lèi)社會(huì )的進(jìn)步，集約的城市顯然要比分散的農村要資源節約、環(huán)境友好。今天發(fā)達國家的實(shí)際狀況就足以印證。
“上述簡(jiǎn)單的分析可見(jiàn)，市民化有著(zhù)巨大的經(jīng)濟、社會(huì )和環(huán)境效益，是中國經(jīng)濟升級版的動(dòng)力、保障和條件�！彼f(shuō)。
科學(xué)分析成本
據潘家華介紹，在城鎮化加速、市民化矛盾突出的情況下，一些權威部門(mén)和智庫開(kāi)展了大量的調研，對市民化的成本進(jìn)行了估算。2005年，中國科學(xué)院發(fā)布的《中國可持續發(fā)展戰略報告》測算，每進(jìn)入城市一個(gè)人，需要公共支付成本約為1.5萬(wàn)元。2006年，建設部調研組在提交的《農民工進(jìn)城對城市建設提出的新要求》匡算，新增一個(gè)市民需要增加市政公用設施配套費小城市2萬(wàn)、中等城市3萬(wàn)、大城市6萬(wàn)，特大城市10萬(wàn)(不含運行和管理成本)。中國發(fā)展基金會(huì )2010年發(fā)布的《中國發(fā)展報告》得出的市民化成本為10萬(wàn)/人。今年早些時(shí)國務(wù)院發(fā)展研究中心對《農民工市民化的成本測算》數據為8萬(wàn)元/人。
如何看待這些數據？潘家華認為，從方法上看，所有這些成本測算忽略了社會(huì )成本。從經(jīng)濟上看，這些測算沒(méi)有從發(fā)展的角度看問(wèn)題。首先，從全社會(huì )視角，不論在何處，均有一個(gè)基礎設施和社會(huì )保障的投入。農村現實(shí)情況投入少，并不表明未來(lái)投入也會(huì )少。近年來(lái)，國家財政已經(jīng)逐步實(shí)施低保社保等社會(huì )全覆蓋，盡管不同地區有差異。如果這樣，市民化的成本，應該只計入增量成本，而不是完全成本。第二，市民化伴隨著(zhù)資產(chǎn)的轉移支付。城市擴張用的土地，顯然來(lái)自于農民。如果說(shuō)土地置換這一安排有依據的話(huà)，至少市民化不需要額外計算土地成本。
在宏觀(guān)經(jīng)濟層面，市民化的成本，均是一種投資。城市基礎設施建設是投資，產(chǎn)生投資的乘數效應，擴大就業(yè)，增加收入；城市基本社會(huì )服務(wù)，包括教育、醫療、養老等，是成本，但更是就業(yè)機會(huì )，生活品質(zhì)。因此，對待成本，需要科學(xué)全面地分析。
突破利益格局
市民化的收益遠大于成本，但市民化進(jìn)程卻受到一些阻礙。原因何在？如何化解？
潘家華認為，受到體制保障的既得利益格局羈絆市民化進(jìn)程。城鄉二元戶(hù)籍格局衍生出來(lái)的體制內與體制外；國有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)等多重二元構架，造就權利的強勢和利益的既得群體要維系和強化這一格局，而權利的弱勢和利益的受損群體又無(wú)力改變這一既有格局。一些城市的決策者相信“成本”說(shuō)，忽略權利或收益說(shuō)，顯然是對既得利益格局的認同和維護。
發(fā)達國家的城市化進(jìn)程中的機會(huì )均等與基本保障的實(shí)踐，有可以學(xué)習和借鑒之處。留美的中國學(xué)生，除了一少部分在高校和國家研究機構外，多數非常坦然的在私營(yíng)企業(yè)或自我創(chuàng )業(yè)，似乎少有體制內外之分。筆者舉家在歐洲8年，不論是求學(xué)還是工作，包括家屬在內均享有社會(huì )基本保障，孩子的小學(xué)初中教育和醫療，均由所在國納稅人(也包括本人)統一承擔。日本1945年的城市化率只有27.8%，25年后提高到72.1%，其城市化速率幾乎是中國的1倍。為了解決“打工者”住房問(wèn)題，日本建起了“公團住宅”和“公營(yíng)住宅”等利用公共資金建設的公共住宅。1960年代初推行的“地方分散”計劃，使人財物從大城市反流回地方，就近就業(yè)，就地城市化。上個(gè)世紀中后期的亞洲“小龍”新加坡，從獨立到1980年代初，快速工業(yè)化城市化，短短20多年時(shí)間，政府住房發(fā)展局給80%的國人提供了樓房單元。在1990年代，甚至高達近90%的人口住在住房發(fā)展局提供的房子里。進(jìn)入21世紀，隨著(zhù)人口老齡化，新加坡住房發(fā)展局開(kāi)啟養老住房計劃，一居室單元房面積分35平米和45平米，產(chǎn)權30年，售價(jià)4.78萬(wàn)-7.17萬(wàn)新加坡元。新加坡國土面積狹小，人口高度密度，通過(guò)政府壟斷和私有化的住房政策，不僅保障了居者有其房，而且為新加坡的發(fā)展，提供了動(dòng)力。
打破利益格局，需要立法執法。如果我們的城市以自我利益最大化為目標，而忽略農業(yè)轉移人口群體的利益，國家利益和社會(huì )利益就不可能最大化。要打破現實(shí)利益格局，首先，必須要在法律上理清并確認市民化的社會(huì )成本與社會(huì )收益，既要看到成本，也要看到收益。第二，以立法形式，使社會(huì )和經(jīng)濟資源的配置分散化、市場(chǎng)化。一線(xiàn)城市和省會(huì )城市之所以吸納農業(yè)轉移人口多，城市病突出，不堪重負，關(guān)鍵在于行政權力的集中導致經(jīng)濟和社會(huì )資源的壟斷。中國最好的教育、醫療、文化、體育等社會(huì )服務(wù)資源，幾乎都集中在一線(xiàn)和省會(huì )城市，而眾多三線(xiàn)、四線(xiàn)和中小城市缺乏就業(yè)機會(huì )，難以安生立業(yè)。第三，最重要的，是執法，而且不是選擇性執法。應該說(shuō)，中國的法律體系已經(jīng)相當發(fā)育，勞動(dòng)法、義務(wù)教育法、社會(huì )保障等，均有明文規定。但是，一些城市和決策者選擇性執法或規避一些法律，使法律得不到有效實(shí)施。如果壟斷型國有企業(yè)的性質(zhì)是全民所有的話(huà)，那么其工資收益不應與國民平均收益差距太大；如果儲備的國有土地是國有的話(huà)，其收益用于市民化的保障房建設，可以彌補大量資金缺口。
潘家華表示，改革開(kāi)放后，城鄉二元結構的制度安排，城市獲取農業(yè)轉移人口的各種直接和間接收益，忽略或拒絕認可農業(yè)轉移人口市民化的收益，極大地阻礙和延緩了市民化的進(jìn)程，不斷積累并放大巨大的社會(huì )、經(jīng)濟和環(huán)境代價(jià)。農業(yè)轉移人口的市民化，他們需要的，是基本的住房、教育、醫療、政治、勞動(dòng)權益和均等的機會(huì )。于社會(huì )，于經(jīng)濟，農業(yè)轉移人口的收益遠大于成本。