億萬(wàn)人民翹首以待的土地改革終于傳出了一些實(shí)質(zhì)性的積極信息，然而，市場(chǎng)在興奮和歡呼了一陣子之后，重又陷入了沉寂之中。好事多磨的原因之一是，地方債務(wù)尾大不掉。這就好比一個(gè)癮君子，一下子斷了毒品供應，麻煩必然不會(huì )太小。這不能全怪地方政府，全國的財政管理在過(guò)去這些年搞得相當糟糕，這才造成了今日的困局。于是，一面是土地改革受到阻礙，另一面是地方債務(wù)節節攀升。俗話(huà)說(shuō)，活人不能被尿憋死。筆者認為，為了破解這個(gè)困局，中央政府應當全面地負起責任來(lái)；應當由中央政府出面，發(fā)行特別國債，一次性地解決土地財政遺留下來(lái)的問(wèn)題，從而為土地改革掃清道路，也為下一步的財稅改革贏(yíng)得時(shí)間。
　　土地改革原本已經(jīng)姍姍來(lái)遲，現在卻因為“資金周轉”這個(gè)短期性的問(wèn)題所阻擋�？墒�，土地改革是一件什么樣的事情呢？土地問(wèn)題現在是我國經(jīng)濟的中心問(wèn)題，而以“流轉”為中心的土地改革，必將大大地提高土地利用效率，促進(jìn)城鄉經(jīng)濟合理布局。泡沫化的、病態(tài)的房地產(chǎn)市場(chǎng)的修復，必將使我國工商業(yè)的競爭力得以恢復，使整體經(jīng)濟重歸健康發(fā)展的軌道，而整體經(jīng)濟的健康發(fā)展最終也將增加財政收入，償還歷史欠賬。所以，地方債務(wù)與土地改革之間的關(guān)系，實(shí)際上是先養雞還是先生蛋的問(wèn)題。關(guān)鍵當然在于把雞養大，蛋自然也就多了�？墒�，沒(méi)有一筆足額的墊支，就等不到把雞養大。好在我國政府的總體債務(wù)余額還比較低，因此中央政府完全有能力通過(guò)發(fā)行國債，來(lái)提供墊支。按照經(jīng)濟學(xué)界的習慣，這樣的墊支，可以稱(chēng)作“改革貸款”。
　　這筆貸款主要應當用于置換以往基于土地收入而發(fā)生的支出項目中的負債，這些負債將會(huì )因為土地收入的減少而難以?xún)斶�。目前，這些負債正在借助地方融資平臺所進(jìn)行的高息借貸活動(dòng)而得以維持；然而，由于利息負擔沉重，債務(wù)總額正在如同雪球般地越滾越大。由于相關(guān)項目尚未完成，后續資金還需要源源不斷地注入，這些因素共同導致地方債務(wù)余額不斷升高。作為具有頭等資信水平的發(fā)債主體，地方政府卻要負擔與一般私人企業(yè)相當的利息率，這是對廣大納稅人的剝奪，是一件無(wú)比荒謬的事情。一方面，這是因為地方政府缺乏正規的融資渠道；另一方面，這種融資活動(dòng)顯然被金融業(yè)的利益集團所控制，腐敗行為在其中若隱若現。到頭來(lái)，一切代價(jià)都將轉嫁到老百姓的頭上。因此，中央政府必須痛下決心，建章立制，結束這種荒唐的融資活動(dòng)。
　　打鐵還需自身硬。下一步的財稅改革，首先要從規范中央政府的行為開(kāi)始。過(guò)去，中央收起稅來(lái)很積極，而對稅收的分配卻很不爽快。不對稅收分配確定規則，卻把“特別轉移支付”的權力高懸在空，然后看各地怎么來(lái)游說(shuō)。地方上承擔著(zhù)各類(lèi)繁重的任務(wù)，卻苦于缺乏資金來(lái)源。在土地中搜刮錢(qián)財的做法完全是被逼出來(lái)的。當土地財政下滑之后，中央政府不予大力救援，卻放任和坐視地方政府“自籌資金”�！八娜f(wàn)億”刺激政策出臺之際，中央也要求地方籌措配套資金�！暗胤阶曰I資金”是一個(gè)非常含混和曖昧的說(shuō)法，它不明確指明融資的方式，也不允許公開(kāi)發(fā)行債券，實(shí)際上就是鼓勵地方政府采用各種非常規的、或明或暗的、打擦邊球的辦法，去不擇手段地行事（中央同時(shí)保留了事后追究的權利）。這進(jìn)一步模糊了官商分界，讓地方長(cháng)官扮演起商人的角色。這種模糊性是中國地方財政的一大特色。如果不是這樣，地方債務(wù)統計起來(lái)怎么會(huì )如此困難呢？這種現象本身就是荒唐的。
　　中國是一個(gè)中央集權的國家，現在還不是聯(lián)邦制的國家，因此，中央政府的官員首先要有“全國一盤(pán)棋”的思想，要對1000萬(wàn)平方公里國土上的13億人口一視同仁地負起責任來(lái)，而不能根據親疏遠近分別對待（或者以什么“戰略構想”為名行“制造差距”之實(shí)）。不能收稅和花錢(qián)的時(shí)候實(shí)行中央集權制，籌資和辦事的時(shí)候變成了聯(lián)邦制。要堅決反對財稅事務(wù)上這種首鼠兩端的機會(huì )主義態(tài)度。中國的政府是一家。任何地方債務(wù)，實(shí)際上都是中央的債務(wù)。任何政府的債務(wù)，無(wú)論掛在政府部門(mén)的名下，還是國有獨資公司的名下，在性質(zhì)上歸根到底都沒(méi)有什么區別。中央與地方的職權劃分不能成為中央逃避責任的借口，地方融資平臺的設立旨在建立相對獨立的項目財務(wù)核算，這也不能成為政府部門(mén)試圖以法律上的“有限責任”為由逃避債務(wù)的借口。任何試圖以此類(lèi)安排來(lái)“降低財務(wù)風(fēng)險”的設想，除了多付了利息，松懈了管理等后果外，到頭來(lái)都對降低政府的財務(wù)負擔沒(méi)有任何助益。
　　如同融資活動(dòng)中所發(fā)生的混亂一樣，地方政府的投資沖動(dòng)同樣是不合理的游戲規則造成的。由于各級政府所擁有的權力以及所承擔的責任都過(guò)于龐大，因此，按照現行的干部考核方法，各地官員既然不可能做到事事完美，他們也就只能去犧牲那些不易被考核（因而可以粉飾）的目標與任務(wù)，而重點(diǎn)去追求那些比較顯眼（因而便于被考核）的政績(jì)。擴大政府投資就是追求GDP增長(cháng)率的一個(gè)立竿見(jiàn)影的有效方法。所以，地方政府的投資沖動(dòng)由來(lái)已久且事出有因，對這個(gè)問(wèn)題簡(jiǎn)單地進(jìn)行批評是沒(méi)有用的，需要從制度上進(jìn)行治理。然而，另一方面，一般批評者們還忽視了如下的道理：片面考核GDP增長(cháng)率固然是不對的，完全不考核GDP增長(cháng)率就是正確的嗎？顯然也不是。在西方國家，選民在投票的時(shí)候不可能不考慮候選人關(guān)于促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)的綱領(lǐng)，這里面實(shí)際上也與GDP因素有關(guān)。錯誤的根源實(shí)際上在于試圖把對政績(jì)的評價(jià)完全客觀(guān)化這種想法本身。在官員考核中采用基于權重配比的打分制看上去似乎比較客觀(guān)和“科學(xué)”，但是，由于打分者所掌握的信息十分有限，以及觀(guān)點(diǎn)與傾向上的巨大分歧，所以不可能存在一種可以由少數人來(lái)簡(jiǎn)單操作的、完全客觀(guān)化的打分制，因此這樣的制度也就只能是走過(guò)場(chǎng)的。
　　對于下一步的財稅改革，筆者既不是在主張中央集權，也不是在主張分權和權力下放。例如，如果把發(fā)行債券的權力下放給地方政府，勢必將會(huì )引起要比目前遠為嚴重的大失控。需要認識到，中國的財稅問(wèn)題在行政部門(mén)內部所進(jìn)行的“集權—分權”框架內是不能解決的，根本的出路在于進(jìn)行預算改革和民主改革，在于強化各級人大所應扮演的角色。要堅決結束由一二把手拍腦門(mén)決策、兩支筆決定所有收支事項的狀況。錢(qián)該不該花，怎么花，資金如何籌措，各級政府之間權力怎樣分配，等等，一切都應擺到桌面上來(lái)，公開(kāi)討論，然后由人大代表全面負起審批和監管的責任來(lái)。只有這樣，審慎、理性、公平等原則才能同時(shí)得以體現，彼此之間才能較好地協(xié)調起來(lái)。