我國改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅階段，在堅持改革開(kāi)放正確方向的基礎上，我們既需要呼喚“新的改革”，挑選重要領(lǐng)域展開(kāi)新的突破，更需要完善“既有改革”，秉承既有改革的原始精神，冷靜地回顧和總結經(jīng)驗與不足，將其推向深入，促其繼續產(chǎn)生改革紅利。
　　今年9月，財政部公布了《中央和國家機關(guān)會(huì )議費管理辦法》，正式要求將會(huì )議費納入部門(mén)預算。這既是貫徹黨中央八項規定精神的具體體現，也是深化既有部門(mén)預算改革的重要舉措之一。在此之前，中央政府要求各部委和地方政府公布三公經(jīng)費的年度預決算，財政部倡導并強制推廣使用公務(wù)卡等等。這些改革舉措不僅是為了完善部門(mén)預算制度，而且也體現出中央政府深化既有改革，敢于“自我革新”的決心與勇氣。
　　部門(mén)預算改革始于2000年，是中央政府預算制度改革的重要內容之一。13年前開(kāi)始的部門(mén)預算改革，其目標主要有三個(gè)：一是統一收支，一個(gè)部門(mén)一本預算，包括部門(mén)的全部收支；二是細化預算，預算支出必須落實(shí)到具體單位與具體項目；三是加強預算約束，防止擠占、挪用。部門(mén)預算改革預示著(zhù)中央政府支出預算制度改革的序幕被正式拉開(kāi)，預示著(zhù)預算改革開(kāi)始由重點(diǎn)關(guān)注收入轉向同時(shí)關(guān)注收支，并逐漸以支出管理為重的改革思路。
　　部門(mén)預算改革經(jīng)歷了13年，從開(kāi)始的四大部門(mén)試點(diǎn)，到現在成為四級政府的基本預算模式，基本實(shí)現了“一個(gè)部門(mén)一本預算”，很大程度上實(shí)現了“統一收支”的改革目標。然而，放眼歷史，當我們認真審視部門(mén)預算改革13年歷程時(shí)卻發(fā)現，部門(mén)預算改革在項目支出預算上遭遇“滑鐵盧”。我們通過(guò)分析13年間審計署發(fā)布的中央政府部門(mén)預算審計公告結果發(fā)現，項目支出預算軟約束情況嚴重，主要表現為項目支出預算在編制和執行階段，均存在屢查屢犯的問(wèn)題。
　　首先，在預算編制階段，部門(mén)利用虛報人員、虛報項目、重復報項目等手段，多申領(lǐng)財政資金。這種情況在10年的審計公告中均有體現，占到被報告年份的76.9%，位列所有問(wèn)題之首。其次，在預算執行階段，部門(mén)通過(guò)套取或挪用的方式，將項目資金用于發(fā)放津貼補貼、修建辦公樓等。這種情況出現在8年的審計公告中，查處違規資金總額達129.26億元。再次，部門(mén)通過(guò)虛列支出的方式，轉移財政資金，占被報告年份的53.8%。第三，基本支出項目化情況凸顯。最近兩年，隨著(zhù)基本支出預算控制力度加大，部門(mén)更多地采用在項目支出中列支基本支出的做法，緩解支出壓力或者謀求部門(mén)私利。
　　項目支出預算主要反映政府分配資源的重點(diǎn)和偏好，也是落實(shí)政策和執行計劃的集中表現形式。項目支出預算的規模通常占到部門(mén)預算總資金的一半以上，所以，它的執行效果將直接影響政府預算績(jì)效的整體水平。長(cháng)期以來(lái)，由于項目支出預算缺乏詳細的編制規則，部門(mén)在編制項目支出預算的時(shí)候，很難自主地將年度工作計劃與部門(mén)預算安排銜接考慮。相反，部門(mén)通常沿襲漸進(jìn)增長(cháng)的編制模式，即每年的項目支出預算是在上一年預算基礎上的加減法。所以，才出現部門(mén)預算改革13年來(lái)，項目支出預算始終存在編報不真實(shí)、不完整，支出預算難以落實(shí)到具體項目導致資金滯留、資金被擠占或挪用等情況，最終造成財政資金執行低效和浪費的嚴重問(wèn)題。項目支出預算長(cháng)期存在的這些問(wèn)題，應該成為未來(lái)預算管理制度改革所關(guān)注的重點(diǎn)。盡管這樣做必然觸動(dòng)既有利益，也是改革的難點(diǎn)所在，但是我們必須直面它們且有勇氣進(jìn)行脫胎換骨般的改革。
　　一是健全項目支出預算編制制度。嘗試建立多年期(五年期)項目支出預算框架，包括一般業(yè)務(wù)類(lèi)項目和專(zhuān)項項目，在宏觀(guān)政策、部門(mén)支出計劃、部門(mén)預算之間建立有效聯(lián)系。以我國的“經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展五年計劃”和“財政五年計劃”為基礎，在綜合考慮短期目標與長(cháng)遠利益的前提下，按照支出優(yōu)先序確定項目支出預算。
　　二是加強項目支出預算績(jì)效管理，提高資金使用效益。項目支出預算占部門(mén)預算年度總規模的50%以上，所以項目支出預算執行的績(jì)效直接影響政府整體的支出績(jì)效。有必要將績(jì)效理念貫穿于項目預算事前、事中、事后全過(guò)程，適時(shí)引入第三方項目評估與監督制度。
　　三是加強項目支出預算監督制度建設。權力過(guò)于集中就容易產(chǎn)生腐敗。為了保證財政資金的安全，必須加強項目支出預算監督。一方面，加強政府內部監督，主要是繼續加強審計在項目支出預算管理方面的監督力度，高度重視審計發(fā)現問(wèn)題，強化督促整改機制；另一方面，加強社會(huì )外部監督，既包括提高人大預算監督水平，也包括培養公民預算監督能力，逐步將已有的公民參與預算作為制度保留下來(lái)并使之不斷完善。
　　四是改善和細化部門(mén)預算中項目支出預算編報形式，增加可讀性和透明度。當前的部門(mén)預算主要以功能預算形式為主，對于項目支出預算只有總規模介紹，并不顯示項目的詳細內容及其執行效果等信息，這種預算形式不利于監督機構和公民有效行使監督權利，有待盡快改善。

　　(作者單位：中國社科院財經(jīng)戰略研究院)