●新型城鎮化承載著(zhù)促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )公正的雙重轉型使命，而發(fā)展中小城鎮正是化解上述城鎮化問(wèn)題和困局的核心戰略路徑。
　　●發(fā)展中小城鎮則是重構城市體系、優(yōu)化我國城市化空間戰略布局的關(guān)鍵抓手。
　　●新型城鎮化的本質(zhì)特征是資源要素的集聚和優(yōu)化配置。應充分發(fā)揮市場(chǎng)的主導作用，在土地供給、融資和環(huán)保等方面深化市場(chǎng)改革，形成良性的激勵約束機制。

　　伴隨新型城鎮化討論的日益深入，有關(guān)中小城鎮的話(huà)題開(kāi)始迅速升溫。事實(shí)上，圍繞我國城鎮化到底適合走大城市還是中小城鎮優(yōu)先的道路，歷來(lái)就存有爭議，眾說(shuō)不一。
　　十八大以來(lái)，中央對新型城鎮化形成漸趨完整的戰略表述，定調“要增強中小城市和小城鎮產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚功能”，并提出“構建科學(xué)合理的城市格局，大中小城市和小城鎮、城市群要科學(xué)布局”等重大決策，為中小城鎮的發(fā)展開(kāi)辟了嶄新的機遇和廣闊的空間。

　　發(fā)展中小城鎮反映了時(shí)代的要求

　　上世紀80、90年代，我國曾一度推行重點(diǎn)發(fā)展中小城鎮的城鎮化政策，但效果并不理想。此次中小城鎮話(huà)題再起，卻有著(zhù)新的背景和內涵。
　　一是近年來(lái)大城市超常規發(fā)展，人口急速膨脹，導致交通擁堵、空氣污染、房?jì)r(jià)高企和資源緊張等“城市病”。以北京市為例，2009年實(shí)際常住人達1972萬(wàn)人，提前十年突破1800萬(wàn)人的人口規�？刂浦笜�。2012年底這一數據又刷新至2069.3萬(wàn)，人口嚴重超載。目前北京的人均水資源不足100立方米，生活垃圾處理嚴重超負荷運作，霧霾和交通擁堵更已成為困擾北京居民生活和工作的問(wèn)題。事實(shí)上，其他特大城市如天津、上海、廣州等也都不堪重負，步入規模不經(jīng)濟的發(fā)展困境。在新型城鎮化背景下，中小城鎮重回討論視野，某種程度上是一種“倒逼”效應。
　　二是面對全球性金融危機和經(jīng)濟衰退，我國正積極謀求歷史性的轉型發(fā)展。其中擴大內需成為經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的長(cháng)期戰略選項。而加大中小城鎮發(fā)展力度，能夠有效帶動(dòng)投資需求和消費需求，通過(guò)發(fā)展中小城鎮“促轉型”的戰略意義開(kāi)始凸顯。
　　三是長(cháng)期以來(lái)“外延式”和“速度型”的城鎮化發(fā)展方式，累積了諸多經(jīng)濟社會(huì )矛盾，如土地財政依賴(lài)、城市體系失衡、城鄉差距擴大、收入分配不公等，難以持續。新型城鎮化承載著(zhù)促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )公正的雙重轉型使命，而發(fā)展中小城鎮正是化解上述城鎮化問(wèn)題和困局的核心戰略路徑�？梢哉f(shuō)，加大中小城鎮建設和發(fā)展力度，已成為一項緊迫而重大的時(shí)代課題。

　　中小城鎮在新型城鎮化戰略中的重要作用

　　首先，中小城鎮是吸納農業(yè)人口轉移的主要載體。多年來(lái)，我國農業(yè)人口大量涌入大城市特別是東部沿海城市務(wù)工，產(chǎn)生一系列消極的經(jīng)濟社會(huì )后果。一方面，大城市人口超載，人居和產(chǎn)業(yè)環(huán)境惡化，接納農業(yè)人口轉移的能力也明顯減弱。另一方面，全國近2.4億農民工游走在城市邊緣，卻沒(méi)有市民身份；農村的留守老人、留守兒童和留守婦女生活則更為艱困。農民工不能順利融入城市、公平分享國家經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展成果，是我國城鎮化的社會(huì )代價(jià)和道義負債。
　　當前，大城市出現人口和產(chǎn)業(yè)“雙轉出”趨勢，越來(lái)越多的農民工選擇在家鄉就近的小城鎮或中小城市就業(yè)落戶(hù)。中小城市和小城鎮在吸納就業(yè)、促進(jìn)城鄉基本公共服務(wù)均等化的作用得以顯現。新型城鎮化的根本要求是人口城鎮化而不是土地城鎮化。農民工市民化、農業(yè)人口轉移無(wú)疑是未來(lái)城鎮化的中心任務(wù)。農業(yè)人口就地、就近城鎮化模式有著(zhù)低經(jīng)濟成本和低社會(huì )成本的巨大優(yōu)勢，而中小城鎮無(wú)疑是這一轉移過(guò)程的主要陣地。
　　其次，中小城鎮是優(yōu)化城市體系的戰略關(guān)鍵。我國步入城市化中期階段，但城市體系布局的現實(shí)卻不容樂(lè )觀(guān)。目前來(lái)看，大城市數量不多，但人口集聚過(guò)度、轉型壓力巨大；中小城市發(fā)展相對緩慢，且面臨特色迷失、公共服務(wù)資源不足和產(chǎn)業(yè)競爭力脆弱等制約；而小城鎮人口雖有增加，但城鎮化質(zhì)量低、基礎設施落后，未能有效發(fā)揮對農村和農業(yè)的帶動(dòng)效應。整個(gè)城市體系不平衡、不協(xié)調，亟待優(yōu)化和改進(jìn)。而發(fā)展中小城鎮則是重構城市體系、優(yōu)化我國城市化空間戰略布局的關(guān)鍵抓手。一方面，中小城鎮的發(fā)展，能夠為大城市的人口和產(chǎn)業(yè)轉移創(chuàng )造條件，進(jìn)而有利于大城市優(yōu)化環(huán)境，提升管理和服務(wù)，更好地承接國際產(chǎn)業(yè)轉移，實(shí)現創(chuàng )新驅動(dòng)和結構升級，從而更好地發(fā)揮區域輻射帶動(dòng)功能。另一方面，依托區域內大城市功能，結合中小城鎮自身特點(diǎn)、能力和資源稟賦進(jìn)行差別化定位，重點(diǎn)發(fā)展一批中小城市，能夠更好地促進(jìn)區域經(jīng)濟整合，形成城市組團、聯(lián)動(dòng)發(fā)展的城市群效應。
　　此外，值得一提的是，我國現有近2萬(wàn)個(gè)建制鎮，是聯(lián)接城鄉的重要紐帶。與西方的逆城市化有著(zhù)本質(zhì)的不同，我國發(fā)展小城鎮是順乎國情、推進(jìn)農業(yè)現代化和包容性發(fā)展的必然要求。有條件的中心鎮、城關(guān)鎮可以發(fā)展為小城市甚至中等城市�？傊�，重點(diǎn)發(fā)展中小城鎮，有助于形成一個(gè)有機的城市網(wǎng)絡(luò )體系，促進(jìn)大中小城市和小城鎮協(xié)調發(fā)展，并且有力推進(jìn)城鄉一體化進(jìn)程。
　　再次，中小城鎮是踐行綠色低碳發(fā)展的主力軍。當前，我國城鎮化面臨土地、能源、水資源和環(huán)境等諸多挑戰，堅持走綠色低碳的新型城鎮化道路勢在必行。中小城鎮空間分布廣、遍地開(kāi)花，而且發(fā)展模式的低碳轉型成本也相對較低。推進(jìn)中小城鎮的綠色低碳發(fā)展，對于我國實(shí)現低碳轉型有著(zhù)實(shí)質(zhì)性的意義。

　　中小城鎮發(fā)展戰略與思路

　　第一，加強制度創(chuàng )新，優(yōu)化公共服務(wù)與公共治理。中小城鎮的改革應以增強人口聚集能力和經(jīng)濟發(fā)展活力為重點(diǎn)。首先，應通過(guò)科學(xué)規劃、制度供給和服務(wù)型政府的建設，來(lái)不斷優(yōu)化地方政府在新型城鎮化進(jìn)程中的引導作用。特別是戶(hù)籍制度、土地制度、財稅金融制度和行政管理體制機制等改革要及時(shí)、有序推進(jìn)，為要素自由流動(dòng)營(yíng)造良好的制度環(huán)境。優(yōu)化中小城鎮在就業(yè)、住房、教育、醫療、基礎設施、社會(huì )保障等方面的公共產(chǎn)品供給，鼓勵中小城鎮將農業(yè)轉移人口納入城鎮住房保障體系、社會(huì )保障體系和就業(yè)培訓體系。其次，新型城鎮化的本質(zhì)特征是資源要素的集聚和優(yōu)化配置。應充分發(fā)揮市場(chǎng)的主導作用，在土地供給、融資和環(huán)保等方面深化市場(chǎng)改革，形成良性的激勵約束機制。此外，還應加強治理創(chuàng )新，優(yōu)化地區之間、部門(mén)之間和基層社區的治理機制，鼓勵公私協(xié)作并創(chuàng )造條件讓城鄉居民參與城鎮化過(guò)程的討論和決策，最終形成“包容性增長(cháng)”的良治格局。
　　第二，實(shí)施基于城市群的中小城市規劃。區域范圍內的大中小城市應盡可能構建功能互補、分工合理的內在聯(lián)系，空間上形成城市網(wǎng)絡(luò )體系，產(chǎn)業(yè)上形成城市價(jià)值體系。國家和省域都應積極謀劃跳脫行政區劃的城市群發(fā)展規劃。在城市群體系中，無(wú)論是中心、樞紐還是節點(diǎn)城市，都才能更好地實(shí)現自身使命和價(jià)值。中小城鎮自身更要突破行政區劃的狹隘視野和單體城鎮化的封閉觀(guān)念，重新審視區位、環(huán)境、資源、交通、產(chǎn)業(yè)、文化和社會(huì )發(fā)展條件，在區域城市體系或城市群中找準特色定位，明晰發(fā)展道路。
　　第三，完善現代產(chǎn)業(yè)在大中小城市之間的布局。各種規模等級的城市，要發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢，建立適合其發(fā)展條件的產(chǎn)業(yè)。中小城鎮要利用自身在基礎設施、人居環(huán)境等方面的優(yōu)勢，吸引各類(lèi)產(chǎn)業(yè)落地，創(chuàng )造更多的就業(yè)機會(huì )。尤其是重視對現代信息技術(shù)的利用，以信息技術(shù)彌補自身條件的不足，加快發(fā)展現代服務(wù)業(yè)，積極承接大城市服務(wù)業(yè)的溢出與轉移，是激發(fā)中小城鎮持久活力的關(guān)鍵所在。
　　第四，堅持綠色低碳發(fā)展，打造宜居優(yōu)勢。中小城鎮在規模上更加人性化，環(huán)境也更親近自然，相對大城市而言，宜居優(yōu)勢開(kāi)始凸顯。應積極規劃綠色低碳發(fā)展道路，發(fā)揮中小城市風(fēng)能、水能、農村沼氣等清潔資源相對豐富的優(yōu)勢，開(kāi)發(fā)利用清潔能源，發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)。進(jìn)一步拓展宜居優(yōu)勢，吸引人才和投資。
　　第五，加強文化特色。中小城鎮是我國厚重、多樣化文化的生命脈絡(luò )，而文化則是中小城鎮最重要的資產(chǎn)和識別。中小城鎮應傳承和發(fā)展地區文化，走出千城一面、文化迷失的傳統城鎮化誤區，通過(guò)文化繼承和創(chuàng )新來(lái)增強城市特色和吸引力，提升城市的創(chuàng )意和創(chuàng )新能力�！�

　　(作者單位：中國社科院財經(jīng)戰略研究院)