中小城鎮是新型城鎮化關(guān)鍵
2013-10-18   作者:劉彥平  來(lái)源:經(jīng)濟參考報
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  ●新型城鎮化承載著(zhù)促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )公正的雙重轉型使命,而發(fā)展中小城鎮正是化解上述城鎮化問(wèn)題和困局的核心戰略路徑。
  ●發(fā)展中小城鎮則是重構城市體系、優(yōu)化我國城市化空間戰略布局的關(guān)鍵抓手。
  ●新型城鎮化的本質(zhì)特征是資源要素的集聚和優(yōu)化配置。應充分發(fā)揮市場(chǎng)的主導作用,在土地供給、融資和環(huán)保等方面深化市場(chǎng)改革,形成良性的激勵約束機制。

  伴隨新型城鎮化討論的日益深入,有關(guān)中小城鎮的話(huà)題開(kāi)始迅速升溫。事實(shí)上,圍繞我國城鎮化到底適合走大城市還是中小城鎮優(yōu)先的道路,歷來(lái)就存有爭議,眾說(shuō)不一。
  十八大以來(lái),中央對新型城鎮化形成漸趨完整的戰略表述,定調“要增強中小城市和小城鎮產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚功能”,并提出“構建科學(xué)合理的城市格局,大中小城市和小城鎮、城市群要科學(xué)布局”等重大決策,為中小城鎮的發(fā)展開(kāi)辟了嶄新的機遇和廣闊的空間。

  發(fā)展中小城鎮反映了時(shí)代的要求

  上世紀80、90年代,我國曾一度推行重點(diǎn)發(fā)展中小城鎮的城鎮化政策,但效果并不理想。此次中小城鎮話(huà)題再起,卻有著(zhù)新的背景和內涵。
  一是近年來(lái)大城市超常規發(fā)展,人口急速膨脹,導致交通擁堵、空氣污染、房?jì)r(jià)高企和資源緊張等“城市病”。以北京市為例,2009年實(shí)際常住人達1972萬(wàn)人,提前十年突破1800萬(wàn)人的人口規?刂浦笜。2012年底這一數據又刷新至2069.3萬(wàn),人口嚴重超載。目前北京的人均水資源不足100立方米,生活垃圾處理嚴重超負荷運作,霧霾和交通擁堵更已成為困擾北京居民生活和工作的問(wèn)題。事實(shí)上,其他特大城市如天津、上海、廣州等也都不堪重負,步入規模不經(jīng)濟的發(fā)展困境。在新型城鎮化背景下,中小城鎮重回討論視野,某種程度上是一種“倒逼”效應。
  二是面對全球性金融危機和經(jīng)濟衰退,我國正積極謀求歷史性的轉型發(fā)展。其中擴大內需成為經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的長(cháng)期戰略選項。而加大中小城鎮發(fā)展力度,能夠有效帶動(dòng)投資需求和消費需求,通過(guò)發(fā)展中小城鎮“促轉型”的戰略意義開(kāi)始凸顯。
  三是長(cháng)期以來(lái)“外延式”和“速度型”的城鎮化發(fā)展方式,累積了諸多經(jīng)濟社會(huì )矛盾,如土地財政依賴(lài)、城市體系失衡、城鄉差距擴大、收入分配不公等,難以持續。新型城鎮化承載著(zhù)促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )公正的雙重轉型使命,而發(fā)展中小城鎮正是化解上述城鎮化問(wèn)題和困局的核心戰略路徑?梢哉f(shuō),加大中小城鎮建設和發(fā)展力度,已成為一項緊迫而重大的時(shí)代課題。

  中小城鎮在新型城鎮化戰略中的重要作用

  首先,中小城鎮是吸納農業(yè)人口轉移的主要載體。多年來(lái),我國農業(yè)人口大量涌入大城市特別是東部沿海城市務(wù)工,產(chǎn)生一系列消極的經(jīng)濟社會(huì )后果。一方面,大城市人口超載,人居和產(chǎn)業(yè)環(huán)境惡化,接納農業(yè)人口轉移的能力也明顯減弱。另一方面,全國近2.4億農民工游走在城市邊緣,卻沒(méi)有市民身份;農村的留守老人、留守兒童和留守婦女生活則更為艱困。農民工不能順利融入城市、公平分享國家經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展成果,是我國城鎮化的社會(huì )代價(jià)和道義負債。
  當前,大城市出現人口和產(chǎn)業(yè)“雙轉出”趨勢,越來(lái)越多的農民工選擇在家鄉就近的小城鎮或中小城市就業(yè)落戶(hù)。中小城市和小城鎮在吸納就業(yè)、促進(jìn)城鄉基本公共服務(wù)均等化的作用得以顯現。新型城鎮化的根本要求是人口城鎮化而不是土地城鎮化。農民工市民化、農業(yè)人口轉移無(wú)疑是未來(lái)城鎮化的中心任務(wù)。農業(yè)人口就地、就近城鎮化模式有著(zhù)低經(jīng)濟成本和低社會(huì )成本的巨大優(yōu)勢,而中小城鎮無(wú)疑是這一轉移過(guò)程的主要陣地。
  其次,中小城鎮是優(yōu)化城市體系的戰略關(guān)鍵。我國步入城市化中期階段,但城市體系布局的現實(shí)卻不容樂(lè )觀(guān)。目前來(lái)看,大城市數量不多,但人口集聚過(guò)度、轉型壓力巨大;中小城市發(fā)展相對緩慢,且面臨特色迷失、公共服務(wù)資源不足和產(chǎn)業(yè)競爭力脆弱等制約;而小城鎮人口雖有增加,但城鎮化質(zhì)量低、基礎設施落后,未能有效發(fā)揮對農村和農業(yè)的帶動(dòng)效應。整個(gè)城市體系不平衡、不協(xié)調,亟待優(yōu)化和改進(jìn)。而發(fā)展中小城鎮則是重構城市體系、優(yōu)化我國城市化空間戰略布局的關(guān)鍵抓手。一方面,中小城鎮的發(fā)展,能夠為大城市的人口和產(chǎn)業(yè)轉移創(chuàng )造條件,進(jìn)而有利于大城市優(yōu)化環(huán)境,提升管理和服務(wù),更好地承接國際產(chǎn)業(yè)轉移,實(shí)現創(chuàng )新驅動(dòng)和結構升級,從而更好地發(fā)揮區域輻射帶動(dòng)功能。另一方面,依托區域內大城市功能,結合中小城鎮自身特點(diǎn)、能力和資源稟賦進(jìn)行差別化定位,重點(diǎn)發(fā)展一批中小城市,能夠更好地促進(jìn)區域經(jīng)濟整合,形成城市組團、聯(lián)動(dòng)發(fā)展的城市群效應。
  此外,值得一提的是,我國現有近2萬(wàn)個(gè)建制鎮,是聯(lián)接城鄉的重要紐帶。與西方的逆城市化有著(zhù)本質(zhì)的不同,我國發(fā)展小城鎮是順乎國情、推進(jìn)農業(yè)現代化和包容性發(fā)展的必然要求。有條件的中心鎮、城關(guān)鎮可以發(fā)展為小城市甚至中等城市?傊,重點(diǎn)發(fā)展中小城鎮,有助于形成一個(gè)有機的城市網(wǎng)絡(luò )體系,促進(jìn)大中小城市和小城鎮協(xié)調發(fā)展,并且有力推進(jìn)城鄉一體化進(jìn)程。
  再次,中小城鎮是踐行綠色低碳發(fā)展的主力軍。當前,我國城鎮化面臨土地、能源、水資源和環(huán)境等諸多挑戰,堅持走綠色低碳的新型城鎮化道路勢在必行。中小城鎮空間分布廣、遍地開(kāi)花,而且發(fā)展模式的低碳轉型成本也相對較低。推進(jìn)中小城鎮的綠色低碳發(fā)展,對于我國實(shí)現低碳轉型有著(zhù)實(shí)質(zhì)性的意義。

  中小城鎮發(fā)展戰略與思路

  第一,加強制度創(chuàng )新,優(yōu)化公共服務(wù)與公共治理。中小城鎮的改革應以增強人口聚集能力和經(jīng)濟發(fā)展活力為重點(diǎn)。首先,應通過(guò)科學(xué)規劃、制度供給和服務(wù)型政府的建設,來(lái)不斷優(yōu)化地方政府在新型城鎮化進(jìn)程中的引導作用。特別是戶(hù)籍制度、土地制度、財稅金融制度和行政管理體制機制等改革要及時(shí)、有序推進(jìn),為要素自由流動(dòng)營(yíng)造良好的制度環(huán)境。優(yōu)化中小城鎮在就業(yè)、住房、教育、醫療、基礎設施、社會(huì )保障等方面的公共產(chǎn)品供給,鼓勵中小城鎮將農業(yè)轉移人口納入城鎮住房保障體系、社會(huì )保障體系和就業(yè)培訓體系。其次,新型城鎮化的本質(zhì)特征是資源要素的集聚和優(yōu)化配置。應充分發(fā)揮市場(chǎng)的主導作用,在土地供給、融資和環(huán)保等方面深化市場(chǎng)改革,形成良性的激勵約束機制。此外,還應加強治理創(chuàng )新,優(yōu)化地區之間、部門(mén)之間和基層社區的治理機制,鼓勵公私協(xié)作并創(chuàng )造條件讓城鄉居民參與城鎮化過(guò)程的討論和決策,最終形成“包容性增長(cháng)”的良治格局。
  第二,實(shí)施基于城市群的中小城市規劃。區域范圍內的大中小城市應盡可能構建功能互補、分工合理的內在聯(lián)系,空間上形成城市網(wǎng)絡(luò )體系,產(chǎn)業(yè)上形成城市價(jià)值體系。國家和省域都應積極謀劃跳脫行政區劃的城市群發(fā)展規劃。在城市群體系中,無(wú)論是中心、樞紐還是節點(diǎn)城市,都才能更好地實(shí)現自身使命和價(jià)值。中小城鎮自身更要突破行政區劃的狹隘視野和單體城鎮化的封閉觀(guān)念,重新審視區位、環(huán)境、資源、交通、產(chǎn)業(yè)、文化和社會(huì )發(fā)展條件,在區域城市體系或城市群中找準特色定位,明晰發(fā)展道路。
  第三,完善現代產(chǎn)業(yè)在大中小城市之間的布局。各種規模等級的城市,要發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢,建立適合其發(fā)展條件的產(chǎn)業(yè)。中小城鎮要利用自身在基礎設施、人居環(huán)境等方面的優(yōu)勢,吸引各類(lèi)產(chǎn)業(yè)落地,創(chuàng )造更多的就業(yè)機會(huì )。尤其是重視對現代信息技術(shù)的利用,以信息技術(shù)彌補自身條件的不足,加快發(fā)展現代服務(wù)業(yè),積極承接大城市服務(wù)業(yè)的溢出與轉移,是激發(fā)中小城鎮持久活力的關(guān)鍵所在。
  第四,堅持綠色低碳發(fā)展,打造宜居優(yōu)勢。中小城鎮在規模上更加人性化,環(huán)境也更親近自然,相對大城市而言,宜居優(yōu)勢開(kāi)始凸顯。應積極規劃綠色低碳發(fā)展道路,發(fā)揮中小城市風(fēng)能、水能、農村沼氣等清潔資源相對豐富的優(yōu)勢,開(kāi)發(fā)利用清潔能源,發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)。進(jìn)一步拓展宜居優(yōu)勢,吸引人才和投資。
  第五,加強文化特色。中小城鎮是我國厚重、多樣化文化的生命脈絡(luò ),而文化則是中小城鎮最重要的資產(chǎn)和識別。中小城鎮應傳承和發(fā)展地區文化,走出千城一面、文化迷失的傳統城鎮化誤區,通過(guò)文化繼承和創(chuàng )新來(lái)增強城市特色和吸引力,提升城市的創(chuàng )意和創(chuàng )新能力!

  (作者單位:中國社科院財經(jīng)戰略研究院)

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