日前，作為中國官方高層智囊機構的國務(wù)院發(fā)展研究中心，首次公開(kāi)披露了其為十八屆三中全會(huì )提交的“383”改革方案總報告。該方案提出，允許農村集體土地與國有土地平等進(jìn)入非農用地市場(chǎng)，對于已經(jīng)形成的小產(chǎn)權房，按照不同情況補繳一定數量的土地出讓金，妥善解決這一歷史遺留的問(wèn)題。
以“漸進(jìn)”和“試點(diǎn)”為推進(jìn)特征的大背景下，集體土地市場(chǎng)化的改革將尋求條件最成熟、阻力最小的突破口開(kāi)展。小產(chǎn)權房市場(chǎng)化從屬于集體土地的市場(chǎng)化改革的范疇，相比較其他集體性質(zhì)的土地(農用地、非農建設用地、農村宅基地等)產(chǎn)權登記、轉移資料缺失嚴重，貿然市場(chǎng)化會(huì )由于溢價(jià)的凸顯而產(chǎn)生嚴重爭議、沖突的現實(shí)情況，小產(chǎn)權房則最有望成為集體土地市場(chǎng)化改革的突破口。這是因為，小產(chǎn)權房多數位于城市郊區，甚至在很多大城市(如深圳、北京和廣州)，小產(chǎn)權房位于主城區之內，如深圳近2億平方米的小產(chǎn)權房完全被城市鋼筋水泥所包圍。經(jīng)過(guò)了多年房地產(chǎn)市場(chǎng)化的沖擊、利益的紛爭及處理，產(chǎn)權上有爭議的已基本解決，小產(chǎn)權房整體來(lái)看產(chǎn)權歸屬相對明晰。而且，從上世紀90年代以來(lái)廣東南海集體土地入股、成都試點(diǎn)土地“增減掛鉤”和近期的溫州、海南等地的土改來(lái)看，納入改革范圍的集體土地均在卷入城市化范圍的城市周邊或內部，并沒(méi)有涉及遠離城市的其他集體土地，這也主要緣于這類(lèi)土地產(chǎn)權爭議小。
事實(shí)上，在城市邊緣不斷擴張，集體土地市場(chǎng)化、資本化的溢價(jià)收益已經(jīng)完全顯現的情況下，即使官方一直堅持小產(chǎn)權房的“不合法性”，并采取高壓打擊“非法開(kāi)發(fā)和向城市居民銷(xiāo)售”的做法，但小產(chǎn)權房早已卷入了市場(chǎng)化的大潮中，市場(chǎng)化的規則已經(jīng)形成。在上世紀80年代末珠三角城市化和工業(yè)化以來(lái)，集體土地一直是城市化、工業(yè)化的主力軍，如“三來(lái)一補”、鄉鎮企業(yè)等。放眼望去，由軌道交通連接的整個(gè)珠三角堆滿(mǎn)了城市建筑，但近乎一半的建筑是在集體土地上建設的。小產(chǎn)權房的出現則是工業(yè)化帶動(dòng)城市化、人口集聚帶動(dòng)城市服務(wù)業(yè)發(fā)展后，外來(lái)人口迅速涌入珠三角，集體土地市場(chǎng)化的另一股力量或市場(chǎng)化方式，即農民在自家宅基地上建設供外來(lái)人口租住的房屋。2001年中國加入“TWO”，實(shí)現了外向型經(jīng)濟(工業(yè)園區)的騰飛，而2003年后，房地產(chǎn)進(jìn)入快速市場(chǎng)化的進(jìn)程，從而帶動(dòng)了加工制造業(yè)、建筑業(yè)、基礎設施建設和生產(chǎn)生活服務(wù)業(yè)的大發(fā)展，這一股力量對于城市化、工業(yè)化的貢獻逐漸占據上風(fēng)。例如，占深圳市住房存量47%的小產(chǎn)權房，已經(jīng)占據城市租賃市場(chǎng)超過(guò)90%的份額，規模之大在國內實(shí)屬罕見(jiàn)，而月租金只有商品住房租金的50%左右，也是城市超過(guò)80%的人口通過(guò)市場(chǎng)化解決住房需求的主要途徑。而且，小產(chǎn)權房地下隱形市場(chǎng)的交易開(kāi)展得如火如荼，如北京小產(chǎn)權房交易占據城市房地產(chǎn)市場(chǎng)20%的份額，價(jià)格僅相當于同區域商品住房?jì)r(jià)格的25%至30%，而且形成了完善的交易、抵押規則。因此，推進(jìn)小產(chǎn)權房入市，只不過(guò)是對市場(chǎng)化的事后追認。
但是，即使是“事后追認”，意義也非常重大，地下隱形市場(chǎng)和產(chǎn)權完整的市場(chǎng)，在效率上是完全不同的。早期在政府默認和自發(fā)的情況下參與工業(yè)化、城市化，造成了集體土地“村村點(diǎn)火、戶(hù)戶(hù)冒煙”的利用模式，集體土地利用效率非常低不說(shuō)，野蠻生長(cháng)的發(fā)展路徑頑固地形成，后期的小產(chǎn)權房也是遵循著(zhù)這樣的路徑。對于宅基地而言，村民認為，其祖祖輩輩生于斯長(cháng)于斯，其怎么建是自家的事情(想想農村宅基地開(kāi)發(fā)就是這樣的)，于是在土地溢價(jià)的激勵下，違反建筑規范、城市空間規劃的超密集開(kāi)發(fā)成為主流。盡管村民控制著(zhù)房產(chǎn)，但由于政府一直打壓并不承認其合法性，小產(chǎn)權房的產(chǎn)權不完整，土地和房屋的抵押、流轉和市場(chǎng)化二次開(kāi)發(fā)的效率非常低。而且，隨著(zhù)小產(chǎn)權房密集的城市(特別是在北京地區、珠三角地區等)進(jìn)入高度城市化階段，產(chǎn)業(yè)轉移和升級亟待推進(jìn)，但由于產(chǎn)權上的爭議，再開(kāi)發(fā)的難度極大，大量小產(chǎn)權房只能長(cháng)期維系物業(yè)廉價(jià)出租的形式，無(wú)法抓住“騰籠換鳥(niǎo)”的市場(chǎng)機會(huì )，即便是進(jìn)行高等級形態(tài)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，也存在難以逾越的障礙，阻礙了高度城市化后城市產(chǎn)業(yè)升級驅動(dòng)下的空間再造。在北京、深圳等地，相鄰地塊產(chǎn)值存在巨大差異的現象比比皆是，這是城市土地利用價(jià)值低、集聚能力差的表現。紐約一個(gè)城市就貢獻了美國GDP的10%，首爾貢獻了韓國GDP的23%，大東京則貢獻了日本GDP的34%。目前，北京、上海、廣州和深圳等四大城市的GDP僅占全國的12.9%。
小產(chǎn)權房市場(chǎng)化還有一個(gè)重要的利好或驅動(dòng)因素，就是新型城鎮化的推進(jìn)。未來(lái)，新型城鎮化將遵循城市群(圈)的模式，并強化核心城市和外圍城市(鎮)之間在產(chǎn)業(yè)上的分工和合作，并通過(guò)軌道交通連接人流和物流的高效輸送。這樣的話(huà)，核心城市將向更高等級的產(chǎn)業(yè)形態(tài)(如現代服務(wù)業(yè))轉換，即便是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)也應遵循這樣的思路，人口和資源的集聚能力將進(jìn)一步提升。在新型城鎮化的背景下，小產(chǎn)權房徹底地市場(chǎng)化，不管是降低城市外來(lái)居民置業(yè)成本、創(chuàng )業(yè)成本，或是土地的二次開(kāi)發(fā)和利用，都將是一個(gè)好消息。
小產(chǎn)權房市場(chǎng)化能否順利推進(jìn)，關(guān)鍵還看利益讓渡機制的設計。近年來(lái)，小產(chǎn)權房市場(chǎng)化之所以推進(jìn)不暢，在于政府仍舊遵循二元土地制度的思維，小產(chǎn)權房市場(chǎng)化(確權)需要交納相當數量的地價(jià)款和罰款，利益讓渡機制設計不合理。例如，深圳在1997年以來(lái)出臺多份文件，致力于通過(guò)補辦手續來(lái)確權，但進(jìn)展一直非常緩慢。政府要本著(zhù)尊重歷史、面向未來(lái)的態(tài)度，承認小產(chǎn)權房在降低工業(yè)化成本、驅動(dòng)城市化和工業(yè)化進(jìn)程、彌補政府住房保障的失職(小產(chǎn)權房提供廉價(jià)出租住房)、穩定社會(huì )物價(jià)(房?jì)r(jià)、生活服務(wù)業(yè)價(jià)格)、提供集體經(jīng)濟組織內部基礎設施和公共服務(wù)設施及社會(huì )保障等方面功不可沒(méi)的歷史貢獻。這樣的話(huà)，就必須要降低政府的利益，廣東引進(jìn)市場(chǎng)開(kāi)發(fā)主體的“三舊改造”模式、深圳城市更新中的“20-15”法則(市場(chǎng)化后20%的土地交給政府、剩余土地中15%為公共配套用地)就是在承認農民土地產(chǎn)權的條件下，降低政府收益以換得市場(chǎng)化“多贏(yíng)”的結局。