實(shí)施趕超型戰略是后發(fā)國家實(shí)現國民經(jīng)濟快速發(fā)展的重要措施。我國的趕超型戰略取得了舉世矚目的成就，為國人帶來(lái)了巨大福祉。但長(cháng)期實(shí)施趕超型戰略以及由此形成的趕超型體制，也累積了相當多的矛盾，集中體現為近年來(lái)社會(huì )經(jīng)濟生活中的焦點(diǎn)問(wèn)題：高順差、高房?jì)r(jià)、高債務(wù)。
我們認為，趕超型體制是形成“三高”的主要因素，土地財政的形成主要來(lái)自貨幣供給方的推力，高順差是形成高房?jì)r(jià)貨幣推手的主要因素，而結構性調控政策無(wú)法長(cháng)期抑制高房?jì)r(jià)。
我國近10年來(lái)的土地出讓面積增幅為66.7%，但同期出讓土地成交價(jià)款卻增長(cháng)了398%，很顯然，土地出讓收入增加的主要因素是價(jià)格上升，但地方政府并不能單方面控制土地出讓價(jià)。進(jìn)一步從時(shí)序角度觀(guān)察，地方政府預算最大化的傾向一直存在于改革開(kāi)放后的財政實(shí)踐中，在特定條件下形成土地財政并得以制度化，關(guān)鍵還是貨幣供給方面的因素。
趕超型體制包括對地方政府的經(jīng)濟增長(cháng)激勵機制、以生產(chǎn)為主要征收環(huán)節的稅收汲取制度，以及地方擁有過(guò)大裁量權的土地管理制度。這些條件構成了上世紀90年代以來(lái)政府大力支持外向型經(jīng)濟部門(mén)發(fā)展的制度前提。出口增長(cháng)導致大量順差，相應增加國內貨幣供給，形成了過(guò)多貨幣追逐國內有限資產(chǎn)的局面。以1992年為基期，我國可交易性資產(chǎn)的供給缺口率從-1.54%上升到2010年的61.49%，而70個(gè)大中型城市的房屋銷(xiāo)售價(jià)格指數增長(cháng)額則從1998年的1.3上升到2010年的67.44。貨幣供給充裕與婚齡人口增加及改善性住房需求增長(cháng)相疊加，房?jì)r(jià)上升便成了一個(gè)自然的結果。那些在教育、醫療等方面擁有優(yōu)勢從而人口增加以轉移性增長(cháng)為主的大型城市，高房?jì)r(jià)問(wèn)題尤顯突出。
與此同時(shí)，低價(jià)出讓工業(yè)用地的行為也與地方政府土地財政兩者之間存在正向關(guān)聯(lián)。一方面，政府通過(guò)低價(jià)出讓土地，可帶動(dòng)工業(yè)部門(mén)出口順差的增長(cháng)，并在資本項目管制情況下形成資產(chǎn)價(jià)格上漲的壓力。另一方面，房?jì)r(jià)上漲又可為地方提供土地收入，使其有能力繼續通過(guò)“低價(jià)供地”及相關(guān)基礎設施建設促進(jìn)外向型工業(yè)部門(mén)發(fā)展，并持續為貿易順差與房?jì)r(jià)的交替上升注入動(dòng)力。在此背景下，限購等結構性調控政策無(wú)法發(fā)揮長(cháng)久效力，以總量調節為主的貨幣政策也很難發(fā)揮“精確抑制房地產(chǎn)需求而不傷及其他領(lǐng)域”的作用。
因此，僅僅依靠房地產(chǎn)調控，強化預算約束，只能提高土地出讓收入的運用效率，卻可能積聚更大風(fēng)險。原因是，如果趕超型戰略不轉變，地方政府為籌集投資建設資金繼續借債，但又失去了土地財政支撐，宏觀(guān)經(jīng)濟面臨的財政風(fēng)險與金融風(fēng)險會(huì )更高。因此，推動(dòng)長(cháng)效調控機制建設，非得實(shí)現趕超型體制的轉型不可。大致在四個(gè)方面：適時(shí)調整趕超戰略，追求更為平衡的經(jīng)濟增長(cháng);拓寬資本流出渠道，削弱國際收支失衡對國內的影響;調整稅負的產(chǎn)業(yè)分布結構，促進(jìn)地方經(jīng)濟轉型;提高地方財政透明度，削弱土地財政。
為緩解地方政府因增長(cháng)任務(wù)壓力過(guò)大而過(guò)度干預經(jīng)濟的現象，宜進(jìn)一步下調“五年規劃”等文件中設定的GDP增長(cháng)指標，通過(guò)大力實(shí)施競爭性政策，為內涵更為豐富的經(jīng)濟發(fā)展提供市場(chǎng)動(dòng)力，逐步解決土地財政問(wèn)題并降低房?jì)r(jià)上漲的整體壓力。但對于因轉移性人口增加造成的大型城市房?jì)r(jià)上漲，則需通過(guò)公共服務(wù)均等化過(guò)程來(lái)逐步緩解。
從促進(jìn)國內經(jīng)濟結構轉型、緩解經(jīng)濟結構失衡的角度審視當前我國的國際收支失衡與對外經(jīng)濟戰略，一方面，可考慮逐步消減對包括加工貿易在內的外向工業(yè)部門(mén)的“超產(chǎn)業(yè)待遇”優(yōu)惠政策，實(shí)現內向、外向企業(yè)的平衡對待。另一方面，通過(guò)落實(shí)金融支持、法律支持措施拓寬“走出去”渠道，金融危機后民營(yíng)企業(yè)海外并購發(fā)展迅速，可考慮使用外匯儲備建立“民營(yíng)企業(yè)走出去”基金，此舉不僅能促進(jìn)宏觀(guān)經(jīng)濟平衡，也大有利于國家資產(chǎn)的海外布局�？煽紤]將此基金交由開(kāi)行管理。
目前我國的稅基過(guò)度集中于生產(chǎn)環(huán)節，這種格局必須改變，由此削弱“誰(shuí)生產(chǎn)、誰(shuí)拿稅”的稅收汲取機制對地方政府的不良激勵，以及“西稅東輸”的稅收總部轉移機制，將課稅稅基逐漸向收入取得、消費及財產(chǎn)形成環(huán)節轉移，增強稅收制度的“消費性”特征，引導地方政府更多重視居民收入、消費以及財產(chǎn)積累。為此，我們建議：將消費稅前推至零售環(huán)節，在原屬增值稅征收范圍的產(chǎn)業(yè)鏈條內，開(kāi)征針對零售環(huán)節的銷(xiāo)售稅(稅率可選擇為7%~9%左右)，同時(shí)降低增值稅。這有兩個(gè)方案可供參考，或大幅下調增值稅稅率，或將進(jìn)項稅額的可扣除范圍拓展至廠(chǎng)房等固定建筑。
切實(shí)推動(dòng)地方政府土地收支的透明化，在短期內，不僅公布類(lèi)、款級科目，還要公布項、目級科目;不僅公布功能分類(lèi)，還要盡快公開(kāi)經(jīng)濟分類(lèi)，讓公眾了解土地支出履行了何種功能，促進(jìn)將土地收入更好地用于社會(huì )保障、公共服務(wù)以及城鎮化建設上。在長(cháng)期，應重視完善地價(jià)與財政補貼的管理制度，建議修改《土地管理法》，大幅度提高土地“農轉非”的成本，同時(shí)加緊完善《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，在四類(lèi)非農用地類(lèi)型中，要求地方政府設定統一基準價(jià)，并設置較小的上下浮動(dòng)比率，防止地方通過(guò)給予工業(yè)部門(mén)過(guò)多優(yōu)惠而引發(fā)住宅及商業(yè)用地價(jià)格的上漲壓力。還有，堅決履行世貿組織有關(guān)禁止類(lèi)財政補貼的承諾，遏制地方政府以低地價(jià)、不當財政補貼等手段過(guò)度刺激工業(yè)投資的行為。
這些措施看似南轅北轍，實(shí)則是對“三高”的釜底抽薪。