我國住房供求矛盾尖銳、房?jì)r(jià)上漲壓力大的主要是一線(xiàn)和二線(xiàn)重點(diǎn)城市，而制約這些城市住房問(wèn)題的關(guān)鍵之一就在于土地供應彈性太小，無(wú)法根據人口規模的增加和住房需求的增長(cháng)、升級而相應增加土地供應。目前，我國大城市的服務(wù)業(yè)產(chǎn)值總體上已接近或超過(guò)了制造業(yè)，產(chǎn)業(yè)間相對收益的變換之快，是其他任何國家無(wú)法比擬的，也是規劃所根本無(wú)法預料的。因此，工業(yè)地產(chǎn)盡量多地向住宅地產(chǎn)和商業(yè)地產(chǎn)轉換，不失為緩解當下住房供求矛盾和促使樓市泡沫軟著(zhù)陸的一種選擇。
新一屆政府對于房地產(chǎn)行業(yè)和市場(chǎng)的管理思路趨于明晰，即通過(guò)厘清政府和市場(chǎng)的關(guān)系，縮小政府干預的范圍和領(lǐng)域，將政府的作用限制在“補好位”(提供基本住房保障)，進(jìn)而充分激發(fā)市場(chǎng)的活力，構建以市場(chǎng)為主體、政府保障基本需求的多層次住房供應體系，努力增加住房供應，緩解長(cháng)期內存在的住房供求矛盾。在中央政治局就《加快推進(jìn)住房保障體系和供應體系建設》的第十次集體學(xué)習中，習近平總書(shū)記指出，要完善住房支持政策，注重發(fā)揮政策的扶持、導向、帶動(dòng)作用，調動(dòng)各方面積極性和主動(dòng)性，其中特別提出要完善土地政策和財政政策。
財政政策主要指如何支持公共租賃住房建設，而完善土地政策主要指的就是如何增加土地供應。因為，目前住房供求矛盾尖銳、房?jì)r(jià)上漲壓力大的主要是一線(xiàn)和二線(xiàn)重點(diǎn)城市，制約這些城市住房問(wèn)題解決的關(guān)鍵之一就在于土地供應的彈性太小，無(wú)法根據人口規模的增加和住房需求的增長(cháng)、升級而相應地增加土地供應。
截至目前，全國1.4億外來(lái)人口中80%集中在全國50個(gè)大城市中，其中43.2%的外來(lái)人口集中在北京、上海、廣州、深圳、東莞、蘇州和天津等10大城市，未來(lái)新型城鎮化背景下人口向大城市積聚的趨勢還會(huì )繼續強化。而住房供應方面，據統計，人口在1000萬(wàn)以上的城市，2011年房地產(chǎn)新開(kāi)工面積僅為1.21億平方米，僅占當年全國新開(kāi)工總面積的8.23%。因此，在某種程度上，房?jì)r(jià)快速上漲是由供給不足造成的，而土地補給匱乏是供給不足的首要原因。以深圳為例，未來(lái)十年深圳新增土地供應潛力僅52平方公里，這些土地中還要給軌道交通建設、因人口增長(cháng)而產(chǎn)生的基礎設施建設等留出足夠的部分，能用于住房建設的用地少之又少。其他大城市的情況也基本類(lèi)似。
還有，大城市可新增土地供給的有效性較低，在于這些土地主要位于城市遠郊或新區，軌道交通建設和居住公共服務(wù)配套建設、培育滯后。于是，如果要提高供應效率，大城市土地供應就只能在存量上打主意。但是，我國土地利用和開(kāi)發(fā)有嚴格的管制，《土地管理法》規定城鄉“二元土地結構”和用途管制;《城鄉規劃法》規定，城市要進(jìn)行總體規劃和控制性詳細規劃，依此來(lái)規范每個(gè)項目的規劃設計用途;住建部發(fā)布實(shí)施的《城市用地分類(lèi)與規劃建設用地標準》，將城鄉用地分為2大類(lèi)、8中類(lèi)、17小類(lèi)，城市建設用地只是其中的一個(gè)小類(lèi)。而城市建設用地又分為8大類(lèi)、35中類(lèi)和44小類(lèi)，住房建設用地只是其中的一個(gè)小類(lèi)而已。
在如此龐雜細致的分類(lèi)中，自上而下的用途分類(lèi)和管制很難保證其合理性，即某地塊規定為某一用途是否合理。特別是上世紀90年代以來(lái)，我國各大城市政府步調一致地規劃新興產(chǎn)業(yè)在本地的布局，如上世紀80年代末90年代的家電行業(yè)、90年代到本世紀初的汽車(chē)行業(yè)和出口工業(yè)園區、本世紀以來(lái)的鋼鐵建材、新能源等，由于各地一哄而上、重復建設，土地利用的效率非常低。即使規劃發(fā)布時(shí)是合理的，也會(huì )因為隨后產(chǎn)業(yè)升級、人口規模增加、城市進(jìn)一步擴張而變得不再合理。事實(shí)上，在城市化快速推進(jìn)過(guò)程中，土地用途規劃不合理的現象非常普遍。因人口集聚，城市的產(chǎn)業(yè)結構快速變遷和升級，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和生活服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速并超過(guò)了制造業(yè)。另外，外部條件變化，也是導致我國已布局產(chǎn)業(yè)相對收益變化的一股新力量。例如近年來(lái)國外信息、通信技術(shù)的新發(fā)展，對于各地上馬不久的通信設備、物流業(yè)、商業(yè)等行業(yè)的沖擊非常大。目前，我國大城市的服務(wù)業(yè)產(chǎn)值總體上已接近或超過(guò)了制造業(yè)，產(chǎn)業(yè)間相對收益的比較發(fā)生了變化，而這種變換過(guò)程之快，是其他任何國家都無(wú)法比擬的，也是規劃所根本無(wú)法預料的。產(chǎn)業(yè)間相對收益的此消彼長(cháng)，也就提出了改變土地用途的要求，如“辦改商”、“工改居”、“商改住”等等。
一則奧巴馬鄰居賣(mài)房的例子，或能充分說(shuō)明改變土地用途的意義。奧巴馬當選總統后，還是很喜歡之前居住的地方——芝加哥海德公園社區，他表示退休后將仍回那里居住。奧巴馬的鄰居比爾想借機把房子賣(mài)個(gè)高價(jià)，但幾個(gè)月后還是不見(jiàn)有意購買(mǎi)者，原因是附近安全監管太嚴了，一舉一動(dòng)都受監視，比爾只好以較低的價(jià)格將房子賣(mài)給丹尼爾。但是，比爾后來(lái)再回來(lái)時(shí)發(fā)現，丹尼爾將房子改造為幼兒園，而該幼兒園成了全美最安全的幼兒園，名人們競相將自己的小孩送到總統老家邊上這所幼兒園。
在城市化快速推進(jìn)和城市產(chǎn)業(yè)轉換周期縮短、升級加快的情況下，周?chē)h(huán)境的變化，造成某一地塊現有用途變得不合理，需要用途上的再造。事實(shí)上，自上世紀90年代以來(lái)，由于我國城市產(chǎn)業(yè)結構升級、周?chē)h(huán)境變化和人口空間的變化，改變土地用途的案例綿延不絕。但本世紀以來(lái)，由于地價(jià)快速上漲、用途管制加強，又因用途轉變涉及相關(guān)利益分配，用途轉換遂停滯了下來(lái)，規劃修訂也因為利益難以協(xié)調而變?yōu)閺U紙。在許多城市的中心區，一邊是低密度的閑置、低效用地，公共服務(wù)設施利用不足，一邊是擁擠不堪的住宅區，公共服務(wù)設施供給不足的怪狀，想必大家早就司空見(jiàn)慣了。
物業(yè)，本質(zhì)上是個(gè)共性空間，人類(lèi)賦予其差別化的使用方式，這種使用方式是可以改變的。所以，要想激發(fā)起市場(chǎng)的活力，就應包含通過(guò)市場(chǎng)化來(lái)選擇最有效率的土地使用方式。解讀習總書(shū)記的講話(huà)，對完善土地政策而言，發(fā)揮政策的扶持、導向、帶動(dòng)作用，調動(dòng)各方面積極性和主動(dòng)性，說(shuō)到底，就是要通過(guò)市場(chǎng)化來(lái)平衡利益關(guān)系，合理分配土地用途轉變中的收益。為此，筆者認為，基于物業(yè)的本質(zhì)，大城市的房地產(chǎn)結構要設法再造，涉及公共服務(wù)而與土地價(jià)值無(wú)關(guān)的物業(yè)，如學(xué)校、政府機構、醫院可以遷到中心區外，騰挪出來(lái)的地可以最大限度地發(fā)揮其價(jià)值，政府通過(guò)對土地用途轉換后增值部分征稅，以增加公共服務(wù)設施建設、補貼公共服務(wù)機構的建設和運營(yíng)。同時(shí)，房地產(chǎn)行業(yè)內工業(yè)地產(chǎn)，也要盡量多地向住宅地產(chǎn)和商業(yè)地產(chǎn)轉換，騰挪出來(lái)的土地和容積率無(wú)疑是巨大的，這也不失為我國大中城市緩解當下住房供求矛盾和促使樓市泡沫軟著(zhù)陸的一種選擇。