三中全會(huì )公報和決定將財政提到國家治理的高度。在重構中央地方關(guān)系以轉變政府職能方面,此前社會(huì )和學(xué)界呼吁最多的是“中央向地方下放財權或給與更多財力”、“改變財權事權不匹配”的改革計劃并沒(méi)有提出,取而代之的是提出“建立事權和支出責任相適應的制度”。這一提法超出了各界預期,而且與十八大報告中提出的“健全中央和地方財力與事權相匹配的體制”也有差異。但是,正是這一差異,反映了國家未來(lái)財政體制改革的新思路和新動(dòng)向。
改革開(kāi)放以來(lái),我國歷次財政體制改革的核心就是財政分權和集權,關(guān)注的是財政收入在中央和地方的劃分,以及中央和地方政府職能是否與這種分權相匹配,即財權和事權是否匹配。近年來(lái)為各界普遍詬病的一個(gè)問(wèn)題就是,中央和地方財權事權不對等。1994年分稅制改革以來(lái),地方政府財政收入占全國財政收入的比重從分稅制改革前的70%左右急劇下降到改革后的50%,但是基礎教育、社會(huì )保障(養老、醫療和失業(yè)保險等)、住房保障和交通等公共服務(wù)設施等占大頭的“事權”卻由地方政府來(lái)承擔。
由此造成的結果就是,地方政府不得不在分稅制框架外尋求補充性的財政收入,即土地財政(也包括少量收費名目)。2004年“8.31大限”(經(jīng)營(yíng)性用地由無(wú)償和協(xié)議出讓改為“招拍掛”)之前,土地財政的表現形式就是以工業(yè)園區建設來(lái)招商引資,以低廉甚至無(wú)償的土地來(lái)吸引外來(lái)投資,來(lái)增加地方財政收入;2004年以后,除繼續維持上述土地財政模式外,借助2003年“18號文”確立房地產(chǎn)支柱產(chǎn)業(yè)地位所推動(dòng)的住房市場(chǎng)化發(fā)展大趨勢,土地財政的新模式就轉換為直接的土地市場(chǎng)化出讓金。2002年以來(lái),土地出讓金收入由2400億上升至2011年的3.1萬(wàn)億,占地方本級財政收入的比重從2002年的28%上升至65%。
但是,僅僅將財權分配和事權分配的簡(jiǎn)單對比,忽略了在框定政府職能的前提下界定和約束支出是無(wú)法適應現代市場(chǎng)經(jīng)濟所要求的財政制度的。就像一個(gè)不聽(tīng)話(huà)的小孩,如果不弄清楚“學(xué)習”方面的開(kāi)支有哪些內容,他會(huì )將買(mǎi)零食、打游戲等方面的支出也統統放在“學(xué)習”所需支出范圍內,并營(yíng)造一個(gè)“學(xué)習”支出不斷增加的情景,“學(xué)習”經(jīng)費和“學(xué)習”支出不匹配的狀況就永遠不能夠糾正。
這便是目前我國財政體制改革面臨的棘手問(wèn)題。事實(shí)上,即使不考慮預算外的支出,分稅制改革前后,地方政府的支出都占到了全部財政支出的70%左右,地方政府本級收入減少部分空出來(lái)的就是中央對于地方的轉移支付。中央對地方轉移支付由2007年的1.4萬(wàn)億元增加到2012年的4.03萬(wàn)億元,年均增長(cháng)27.1%,占地方本級財政收入的比例從2007年的59%增長(cháng)到2012年的66%,成為彌補地方財政收入的大頭。
再看地方財政支出情況,長(cháng)期以來(lái),地方財政支出呈現“重資本性支出、輕公共服務(wù)和人力資本投入”的結構性偏向,基本建設支出、行政管理費支出合計占比超過(guò)40%,超過(guò)教育和社會(huì )保障支出的占比。相比較,美國地方政府財政支出結構中教育支出占45%,公共福利占34%,兩項合計共占支出結構的78%,而行政支出僅占5%。從這個(gè)角度來(lái)講,我國地方政府的財政沒(méi)有改變計劃經(jīng)濟時(shí)期“建設財政”的定位,距離現代市場(chǎng)經(jīng)濟要求的“公共財政”相去甚遠。從投資看,我國政府投資的比重并不高,但若將國有企業(yè)投資算上,則我國大部分投資都與政府相關(guān)。即使到了本世紀,我國政府直接和通過(guò)國有企業(yè)間接進(jìn)行的投資依然占到全部投資的近一半。這其中,地方政府投資占比從2002年的80%上升到2011年的93%,而美國政府包括和不包括軍費的投資都只有全部投資的14%~18%。
而且,在政府全口徑收入中,除了能夠統籌的政府公共預算內收入外,不能統籌的政府性基金、社保和國資預算等三項均具有明顯的部門(mén)或地方色彩,透明度非常差。支出結構也能說(shuō)明這一點(diǎn),不明不白的“其它支出”一直占據地方政府財政支出40%以上的份額,這其中具體包含哪些內容誰(shuí)也弄不清楚。財政支出之混亂和“永不滿(mǎn)足”,一方面緣于政府“經(jīng)濟建設”職能與“公共服務(wù)”職能的重疊,偏離了政府公共財政職能的定位;另一方面,政府對于經(jīng)濟的全面干預所造成的效率低下和負擔,又進(jìn)一步加劇了后續政府財政支出的剛性增長(cháng),突出的就是對于企業(yè)的財政貼息、企業(yè)債務(wù)擔保下的隱性負債及隨后的剛性?xún)陡兜。此外,政府財政支出的不透明也是腐敗?wèn)題產(chǎn)生的源頭之一,加劇了支出的剛性增長(cháng)。
另外,由于經(jīng)濟建設型職能沒(méi)有卸掉,公共財政職能還不明確,在自身債務(wù)承擔和償還責任不匹配、舉債主體地位不具備(地方政府發(fā)債一般由中央政府代理)的情況下,地方政府財政支出端的混亂,誘發(fā)了嚴重的債務(wù)過(guò)度承擔道德風(fēng)險。據國家審計署統計的數據,中國各地方政府在2010年的債務(wù)總額為10.7萬(wàn)億元,僅僅過(guò)去了3年,借2009年擴大內需之名,目前地方政府的債務(wù)總額已經(jīng)在15萬(wàn)億-20萬(wàn)億之間,增幅大約在50%-100%,大多數用在了重復產(chǎn)能建設、基建投資等方面,造成了不可小覷的債務(wù)危機。以鄂爾多斯為例,2012年該市810億元的財政收入與杭州市同期財政收入差不多,但在人口上僅為杭州市的1/3,居然承擔了3000億元的債務(wù),財政投入大多數用在了不切實(shí)際、沒(méi)有稅收回報的城市建設上。
因此,新一輪的財政制度改革應該關(guān)注的焦點(diǎn)不是財政收入的重新分配,而是支出領(lǐng)域的財政分權。而支出領(lǐng)域的財政分權關(guān)鍵是要定位好地方政府的職能,卸掉其經(jīng)濟建設的職能,回歸“公共財政”職能。為此,三中全會(huì )《決定》提出,財政預算審核的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規模向支出預算,用意就在于此。當務(wù)之急,一方面是要將預算外的收入全部納入預算內管理;另一方面,作為立法機構的各級人民代表大會(huì )要對同級政府所有政府性支出行為實(shí)施立法控制,并接受全體社會(huì )成員的監督;另外,還要改變上下級考核體系,在測算本地公共服務(wù)需求規模的基礎上,將政府公共財政職能量化,對每年用在教育、醫療、社保等方面的支出實(shí)施剛性考核。