財稅體制改革的重點(diǎn)，應是財政支出和財政職能的平衡。問(wèn)題是，僅從中央角度來(lái)控制地方支出的用途是遠遠不夠的，還需加強對地方政府的金融約束。由于地方政府不具備舉債的主體地位，債務(wù)承擔和償還責任不匹配，成了誘發(fā)地方政府債務(wù)過(guò)度承擔道德風(fēng)險的根源。這些年來(lái)始終存在著(zhù)地方政府繞開(kāi)中央控制，開(kāi)辟地方融資新渠道的激勵。因此，若不同時(shí)推進(jìn)金融體制改革，單方推進(jìn)以約束地方政府支出的財稅體制改革，是難以獲得理想效果的。
關(guān)于財稅體制改革，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，建立事權和支出責任相適應的制度，這一提法超出了各界多年以來(lái)的呼吁，即改變“中央和地方在財權和事權兩方面不對等”的格局，而且也與十八大報告中所提出的“健全中央和地方財力與事權相匹配的體制”有表述上的差異，反映了國家未來(lái)財政體制改革的側重點(diǎn)，即除了要重新劃定中央和地方在財政收入和政府事權上的格局，更要徹底平衡財政支出和財政職能。
無(wú)疑，后者具有更重要的現實(shí)意義。因為，僅僅將財政收入分配和事權分配是否平衡作為衡量財稅體制改革績(jì)效的指標，忽略了一個(gè)約束條件，那就是財政支出是否限定在政府的職能框架內。如果無(wú)法有效界定政府職能并以此來(lái)約束政府的支出，那么財權分配和事權分配永遠無(wú)法平衡，這便是目前我國財政體制改革面臨的棘手問(wèn)題。
事實(shí)上，不管分稅制改革前后，地方政府的支出都占到了全部財政支出的70%左右，地方政府本級收入減少部分空出來(lái)的就是中央對于地方的轉移支付，這部分一直占到地方政府預算內收入的60%左右。除預算內收入外，土地出讓金占地方本級財政收入的比重從2002年的28%上升至65%�？墒�，地方政府手中有這么多錢(qián)，不僅不夠花反而還欠了很多賬。據國家審計署的統計，地方政府在2010年的債務(wù)總額為10.7萬(wàn)億元，僅僅過(guò)去了3年，地方政府的債務(wù)總額已到了15至20萬(wàn)億之間，增幅大約在50%至100%。從支出看，地方財政
“重資本性支出、輕公共服務(wù)和人力資本投入”，基本建設支出、行政管理費支出合計占比超過(guò)40%，超過(guò)了教育和社會(huì )保障支出的占比。相比較而言，美國地方政府財政支出結構中教育支出占45%，公共福利占34%，兩項合計共占支出結構的78%，而行政支出僅占5%。
從這個(gè)角度來(lái)講，財政支出和財政職能的平衡，應當是財稅體制改革的重點(diǎn)。因此，《決定》提出，要將財政收入全部納入預算內管理，各級人民代表大會(huì )要對同級政府所有政府性支出行為實(shí)施立法控制，建立權責發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度。問(wèn)題是，僅僅從中央的角度來(lái)控制地方支出的用途是遠遠不夠的，還需加強對地方政府的金融約束。打個(gè)比方，就像對一個(gè)不聽(tīng)話(huà)的小孩，即使家長(cháng)能控制住零花錢(qián)，卻不能控制小孩向人借錢(qián)，并反過(guò)來(lái)倒逼家長(cháng)還債。因為家長(cháng)必然要對小孩的民事行為負責，小孩也清楚家長(cháng)會(huì )對其債務(wù)行為負責。
由于地方政府不具備舉債的主體地位(地方政府發(fā)債一般由中央政府代理)，債務(wù)承擔和償還責任不匹配，成了誘發(fā)地方政府債務(wù)過(guò)度承擔道德風(fēng)險的根源。因此，這些年來(lái)始終存在著(zhù)地方政府繞開(kāi)中央控制，開(kāi)辟地方融資新渠道的激勵。上世紀80年代末至90年代初，曾出現了大量由地方政府批準設立的非銀行金融機構，多數是信托公司。這些信托公司名為經(jīng)營(yíng)“信托”，實(shí)則都在做“信貸”，通過(guò)吸收存款和同業(yè)拆借資金用以發(fā)放貸款。一些地方政府為了使地方所屬的信托投資公司擴大融資規模，甚至公開(kāi)下文要求地方管轄的企事業(yè)單位將自有資金和專(zhuān)項資金放在信托投資公司的賬戶(hù)上。此外，各地成立了數量眾多的證券交易中心、資金拆借市場(chǎng)，這些中心和市場(chǎng)有的是央行的省市分行出面組建的，有的是地方政府單獨或與企業(yè)共同組建的。那段時(shí)期地方的“亂融資”，直接導致了1993
年的“治理整頓”：清理信托公司、證券市場(chǎng)、上收企業(yè)發(fā)債權力。
在土地財政模式下，地方政府對于開(kāi)設自己的融資途徑和機構的激勵就更大了。不管是2004年“8·31大限”(經(jīng)營(yíng)性用地由無(wú)償和協(xié)議出讓改為“招拍掛”)之前的土地財政模式(以工業(yè)園區建設來(lái)招商引資)，還是2004年至今的土地財政模式，都是如此。因為，沒(méi)有金融機構的資金支持，無(wú)法通過(guò)土地出讓撬動(dòng)金融信貸，從而實(shí)現“土地+金融”模式下的投資倍增目標。
因此，近十多年來(lái)地方政府一直在設法突破中央的限制，創(chuàng )設出名目繁多的、自我控制的融資途徑和機構。自2001年加入WTO以來(lái)，我國通過(guò)資本項目順差(主要是FDI)進(jìn)來(lái)的資本快速增長(cháng)，大部分并非實(shí)物資本輸入，而是地方政府繞開(kāi)中央金融控制，用土地和稅收優(yōu)惠招商引資吸引來(lái)的資本。2008年全球金融危機之后，各地政府打著(zhù)解決小企業(yè)融資難的旗號興辦包括小額貸款公司在內的各類(lèi)地方金融機構，打著(zhù)建設多層次資本市場(chǎng)的旗號大力興辦各種交易所。同時(shí)，受地方政府控制的城市商業(yè)銀行、農村商業(yè)銀行、農村信用社等也紛紛加入了金融創(chuàng )新的行列，而以創(chuàng )新名義推出的銀行理財產(chǎn)品、信托產(chǎn)品、票據融資，無(wú)非是匯集社會(huì )各類(lèi)資金為地方政府開(kāi)辟使用渠道。更有甚者，上世紀80年代政府向公務(wù)員、企事業(yè)單位和社會(huì )集資的做法又有卷土重來(lái)的跡象。
與此同時(shí)，金融機構的“國家隊”也在為地方政府永不滿(mǎn)足的融資胃口輸送“炮彈”。國有商業(yè)銀行為了追求更高收益、規避資本監管，創(chuàng )設出了各類(lèi)形式的影子銀行，大多投在了收益高、風(fēng)險大的地方政府的投融資平臺。即使中央政府對“表外信貸”發(fā)布了多道禁令，也沒(méi)能止住商業(yè)銀行創(chuàng )設影子銀行新形式的努力。最突出的例子是，在銀信合作受到一定抑制后，銀證合作的規模在短短一年內增長(cháng)了六倍!
說(shuō)到底，一方面，與地方政府一樣，國有或政府所有的金融機構，也不具備市場(chǎng)主體地位，風(fēng)險承擔和收益獲取也不對稱(chēng)，道德風(fēng)險驅使他們普遍參與到全社會(huì )的資金逐利大潮中，并以政府信用為陰性背書(shū)，將其他社會(huì )資金吸引了過(guò)來(lái);另一方面，政府長(cháng)期對金融直接配給、干預又弱化了金融監管主體的獨立和監管能力。因此，財稅體制改革與金融體制改革理應同步開(kāi)展。若不同時(shí)推進(jìn)金融體制改革，特別是金融監管(如存款保險制度、資本充足率)、確立金融機構的市場(chǎng)平等地位(風(fēng)險承擔和收益獲取對等)，單方推進(jìn)以約束地方政府支出的財稅體制改革，是難以獲得財政支出和財政職能平衡的理想效果的。