近期，十八屆三中全會(huì )的改革決定披露了我國新型城鎮化未來(lái)發(fā)展的指導意見(jiàn)。方案指出，“要完善城鎮化健康發(fā)展體制”，而之前的中央文件則是要積極穩妥推動(dòng)城鎮化健康發(fā)展。我們認為，雖然兩者強調的城鎮化發(fā)展思路一致，但是三中全會(huì )公告更突出城鎮化健康發(fā)展體制的完善，這表明中央更強調以體制機制創(chuàng )新為保障，營(yíng)造有利于城鎮化健康發(fā)展的制度環(huán)境，而這對于推進(jìn)以人為核心的新型城鎮化將具有重要的意義。
新型城鎮化規劃有待出臺
新一屆政府上任以來(lái)，反復強調城鎮化是中國擴內需的最大潛力，有關(guān)城鎮化規劃將要出臺的消息也不絕于耳。在此激勵下，各地一些新上任的地方政府領(lǐng)導在今年以來(lái)經(jīng)濟下行壓力較大的情況下，也就有了借著(zhù)中央發(fā)展城鎮化的“旗幟”大力推動(dòng)當地城鎮化以刺激當地經(jīng)濟發(fā)展的沖動(dòng)，一些地區以土地為中心的粗放型城鎮化也有了抬頭跡象。此前中央有關(guān)部門(mén)對12個(gè)省區的摸底調查顯示，12個(gè)省會(huì )城市都要建新城，共規劃了55個(gè)新城;144個(gè)地級市中有133個(gè)要建新城，共規劃了200個(gè);161個(gè)縣級市中有67個(gè)也要建新城。從公布規劃的96個(gè)新城面積來(lái)看，占地超過(guò)6000平方公里，相當于所在城市建成區一半以上。
但是城鎮化規劃卻“只聞樓梯響，不見(jiàn)人下來(lái)”，原本預計將于今年兩會(huì )前后召開(kāi)城鎮化規劃的大會(huì )也一再推遲。這無(wú)疑表明面臨各地發(fā)展城鎮化的沖動(dòng)，中央有了更高的警惕，擔心在植根于城鎮化發(fā)展的舊有的各類(lèi)體制，如土地、財稅、戶(hù)籍、社會(huì )保障等制度不改的情況下，城鎮化發(fā)展的良好意圖也很可能落空，因此也有意為城鎮化降溫，希望首先在改革現有城鎮化發(fā)展的不良體制，完善城鎮化健康發(fā)展的機制基礎上，再穩妥推進(jìn)城鎮化。
城鎮化發(fā)展重在完善機制
十八屆三中全會(huì )提出的城鎮化發(fā)展指導意見(jiàn)則針對城鎮化發(fā)展所需的各類(lèi)核心要素和條件，它們包括：人口、公共服務(wù)、土地、資金等都做出了統籌安排，并明確了以下多方面的改革任務(wù)。
第一，鑒于新型城鎮化的核心是人，推進(jìn)農業(yè)轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業(yè)轉移人口轉為城鎮居民的任務(wù)。這一任務(wù)完成最合適的方式就是將目前長(cháng)期在城市工作和生活的2.6萬(wàn)億農民工市民化，它將可以改變目前我國人口城鎮化嚴重落后于土地城鎮化的局面。
而這需要以下多方面制度的支持。要創(chuàng )新人口管理，加快戶(hù)籍制度改革，全面放開(kāi)建制鎮和小城市落戶(hù)限制，有序放開(kāi)中等城市落戶(hù)限制，合理確定大城市落戶(hù)條件，嚴格控制特大城市人口規模。這無(wú)疑意味著(zhù)當前中小城市將成為人口城鎮化的主戰場(chǎng)。目前不利于中小城鎮發(fā)展的行政和財稅管理體制也就需要改變，要完善設市標準，嚴格審批程序，這將有利于糾正一些地區為了擴大城市規模，增強自身資源掌控能力而盲目撤縣設區的做法，有利于壯大縣域經(jīng)濟。
第二，新型城鎮化還應更重視人生活質(zhì)量的提高。鑒于農民工在城市生活質(zhì)量提高的主要障礙來(lái)自三個(gè)方面的權利缺失：缺少與城鎮居民同樣享受基本公共服務(wù)的權利;勞動(dòng)者的權利得不到很好保護;土地財產(chǎn)權利制度缺失。對此，有關(guān)方案提出了如下的改革路徑。
要穩步推進(jìn)城鎮基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進(jìn)城落戶(hù)農民完全納入城鎮住房和社會(huì )保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系等。
賦予農民更多財產(chǎn)權利，而相關(guān)的改革措施有：允許農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地今后在符合規劃和用途管制前提下，出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權同價(jià)，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制，這都有利于農民分享更多的土地增值收益;慎重穩妥推進(jìn)農民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓?zhuān)邪?jīng)營(yíng)權抵押、擔保權能等，這不僅提高了農民的財產(chǎn)權益，更有利于農民帶著(zhù)財產(chǎn)更好地融入城鎮生活。
第三，新型城鎮化還必須是土地集約型。相關(guān)方案提出的有關(guān)土地制度安排有利于這一目標的實(shí)現，如在城鎮的存量土地方面，必須從嚴合理供給城市建設用地，建立有效調節工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機制，提高工業(yè)用地價(jià)格等，這意味著(zhù)當前城鎮化發(fā)展過(guò)程中不合理的土地供給結構將會(huì )得到改善，城鎮的土地利用效率也將提高;再如在增加城鎮的建設用地同時(shí)，還必須有制度來(lái)保證農村居民點(diǎn)用地的縮減以保證全國建設土地的平衡，這些制度包括：城鄉居民點(diǎn)用地增減掛鉤、農村宅基地退出機制、農村集體建設用地入市等.可以預期，這些改革措施的推進(jìn)在增大城市土地供給的同時(shí)，也將更好地促進(jìn)土地的高效利用。
第四，新型城鎮化建設需要有多元化資金來(lái)源。對此，相關(guān)方案提出了不少創(chuàng )新型的資金安排機制，如建立透明規范的城市建設投融資機制，允許地方政府通過(guò)發(fā)債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，允許社會(huì )資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎設施投資和運營(yíng)，研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構。多元化城鎮化籌集資金，尤其是民間資本的進(jìn)入無(wú)疑不僅有利于解決城鎮化發(fā)展過(guò)程中的資金約束，還有利于降低城鎮化建設過(guò)于依賴(lài)政府籌資的財政和金融風(fēng)險，提高城鎮化建設的效率。
第五，新型城鎮化不僅重視自身質(zhì)量和內涵的提高，還更加注重經(jīng)濟社會(huì )協(xié)調發(fā)展。相關(guān)規劃也提出了諸多意見(jiàn),如要促進(jìn)城鎮化和新農村建設協(xié)調推進(jìn)。與此相關(guān)的保障機制有：通過(guò)多種方式，包括加快構建新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)體系等提高農業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率，為城鎮化建設提供必要的物質(zhì)保證和必需的勞動(dòng)力資源;引導城市更多的資金，技術(shù)參與農村建設，形成以工促農、以城帶鄉的格局。