從2008年探索住房公積金閑置部分建設保障房開(kāi)始，有關(guān)住房公積金繳存和提取、保值增值、權益保障等方面爭論就再沒(méi)有消停過(guò)。特別是最近一兩年，住房公積金似乎進(jìn)入了多事之秋，拋開(kāi)一直沒(méi)有斷過(guò)的國企高管公積金高福利的負面報道不說(shuō)，近期有關(guān)住房公積金的爭論已經(jīng)到了“刨根問(wèn)底”的地步，包括住房公積金是否發(fā)揮了互助的作用、有無(wú)涉嫌“劫富濟貧”、是否可用于救急其他社會(huì )保障、住房公積金中心如何改革，甚至住房公積金有無(wú)繼續存續下去的必要等，而近期爆發(fā)的“公積金貸款荒”、“公積金用于大病救助”，以及“租房提取公積金受阻”等問(wèn)題，更是讓徹底割除公積金積弊、推進(jìn)公積金改革到了亟待破解的地步。
住房公積金存在的問(wèn)題，要從住房公積金誕生的緣由說(shuō)起。1991年，上海借鑒新加坡中央公積金制度經(jīng)驗，率先建立起住房公積金制度，之后國內主要城市也相繼效仿。起初，國家設立住房公積金的主要目的是發(fā)放住房建設貸款，緩解城鎮完全福利住房供應制度下，住房開(kāi)發(fā)與建設資金短缺的矛盾。隨著(zhù)1998年住房市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，福利住房體制漸進(jìn)退出歷史舞臺。為了支持城鎮居民在市場(chǎng)化條件下購房，1999年，國務(wù)院頒布了《住房公積金管理條例》，要求停止通過(guò)公積金發(fā)放住房建設貸款，加大住房公積金貸款發(fā)放力度。
客觀(guān)地講，上世紀90年代初建時(shí)期，住房公積金確實(shí)發(fā)揮了強制性、互助性基金的作用，對于多渠道籌集個(gè)人、企業(yè)和國家財政資金，定向企業(yè)職工或有針對性地增加福利住房建設資金發(fā)揮了積極的作用。特別是，當時(shí)商業(yè)性住房按揭貸款還處于“空白”的情況下，住房公積金貸款成為居民低成本解決住房需求的主要途徑。但是，在本世紀以來(lái)房?jì)r(jià)快速上漲的背景下，相對于居民住房需求和住房困難問(wèn)題的凸顯，住房公積金并沒(méi)有順應形勢，通過(guò)機構改革、職能改革、運營(yíng)模式改革，繼續強化在強制性、互助性等方面共同基金的性質(zhì)，有效地解決繳存職工的住房需求，這是問(wèn)題產(chǎn)生的主要原因。
事實(shí)上，從決策層成立住房公積金的設想、成立時(shí)面臨的住房形勢，以及住房公積金發(fā)揮的作用看，我國住房公積金發(fā)揮的是政策性住房金融的作用。事實(shí)上，在住房短缺(如二戰后、經(jīng)濟大蕭條時(shí)期)、住房需求膨脹(城市化快速推進(jìn)時(shí)期)時(shí)期，美國和日本都成立過(guò)類(lèi)似的政策性住房金融機構。例如，美國的上世紀30年代成立的儲蓄-貸款協(xié)會(huì )、70~80年代成立的“兩房”(房地美和房利美)、日本在二戰后成立的住房金融公庫等等，都致力于提供長(cháng)期的、低成本的、低收付、規�；馁Y金，解決居民的住房需求，如美國儲蓄-貸款銀行上世紀60~70年代占據美國個(gè)人房貸份額的50%-60%，日本住房金融公庫在1950~2006年間累計為1940萬(wàn)戶(hù)居民建房購房提供金融支持，占據市場(chǎng)份額的30%。
這類(lèi)機構運作有幾個(gè)特點(diǎn)，一是強調貸款服務(wù)主要針對繳存存款資金的個(gè)人，提供住房按揭貸款服務(wù)，如美國通過(guò)發(fā)布《社區再投資法》，強制規定儲蓄-貸款銀行對存款吸納地區的居民提供住房貸款服務(wù);二是規定除了住房按揭貸款，后續的業(yè)務(wù)擴展到對房屋修繕、租賃和廉價(jià)房建設方面的金融服務(wù)，如美國規定儲蓄與貸款銀行年度凈收入10%用于廉價(jià)住房項目建造等;三是政策性住房金融機構不回避虧損，政府對于其在提供低成本住房按揭貸款資金產(chǎn)生的虧損提供補貼，例如80年代美國花費1570億美元救助儲蓄-貸款銀行，日本財政部門(mén)對住宅金融公庫低于市場(chǎng)利率30%的住房貸款利息部分給予承擔。
從我國住房公積金業(yè)務(wù)運行模式來(lái)看，盡管住房公積金針對繳存者提供住房按揭貸款服務(wù)，但真正獲得貸款服務(wù)的并非完全是住房需求困難的人群，特別是針對住房保障人群的金融支持非常有限。據統計，在目前全國9700萬(wàn)繳存者中，只有15%~30%的人獲得了公積金貸款，而獲得貸款的人并非是繳存者中間最需要金融服務(wù)的，這并不符合政策性住房金融支持存款貢獻者和互助的性質(zhì)。
實(shí)際上，我國住房公積金中心并不缺規�；馁Y金，缺的是運營(yíng)目標定位，是支持住房合理需求的存款繳納人群的住房需求，還是僅僅將自己定位為“第二工資”的繳付中介。根據《住房公積金管理條例》中的規定，住房公積金管理中心是不以營(yíng)利為目的的獨立事業(yè)單位，主要負責公積金的日常管理工作，既不是政府部門(mén)，也不是企業(yè)法人。但在實(shí)踐中，各地住房公積金中心事實(shí)上將自己定位為一個(gè)政府性質(zhì)的資金繳付中介，一般隸屬于住房保障歸口的地方住建部門(mén)，這樣的單位性質(zhì)、職能定位也就決定了其不關(guān)心誰(shuí)繳存、繳存多少和誰(shuí)能獲得貸款等事關(guān)公平和住房需求等問(wèn)題，也就不會(huì )多方籌集其他資金，并根據住房需求調整使用范圍，也不存在政府補貼損失的問(wèn)題。
因此，住房公積金問(wèn)題的爆發(fā)，既有公積金本身定位的問(wèn)題，也有收入分配的問(wèn)題。更重要的是，在利率市場(chǎng)化、流動(dòng)性風(fēng)險加劇和商業(yè)銀行追求高盈利業(yè)務(wù)的背景下，相對其他業(yè)務(wù)，個(gè)人房貸業(yè)務(wù)在盈利貢獻上、緩建流動(dòng)性風(fēng)險上等都處于絕對劣勢，商業(yè)銀行房貸緊縮將是趨勢性的。因此，居民對于政策性住房金融(原來(lái)由商業(yè)銀行承擔)強大需求與供給不足產(chǎn)生了矛盾，并將矛頭指向了住房公積金中心，這事實(shí)上是對政策性住房金融的需求。本世紀初，我國將商業(yè)銀行市場(chǎng)化后卸掉的政策性職能歸并到三大政策性金融機構——農發(fā)行、開(kāi)發(fā)銀行、進(jìn)出口信貸銀行。在商業(yè)銀行卸掉政策性住房金融職能的同時(shí)，要成立政策性住房金融來(lái)彌補。三中全會(huì )《決定》在“推進(jìn)城市建設管理創(chuàng )新”中，提出研究建立住宅政策性金融機構，也提出了“建立公開(kāi)規范的住房公積金制度”的要求。未來(lái)城鎮化加速背景下，住宅金融需求是城市建設投融資的基礎部分，通過(guò)改造住房公積金來(lái)成立住宅政策性金融機構無(wú)疑是可行的選擇。