地方政府債務(wù)問(wèn)題，冰凍三尺非一日之寒，要想妥善解決，理順各種關(guān)系，真正規范有序地運作，絕非易事，更不可能一蹴而就。說(shuō)到底，這涉及我國的法治化建設、權力制衡監督機制建設、人民代表大會(huì )制度建設、行政體制改革、財政體制改革等一系列重大問(wèn)題。
地方政府債務(wù)的確必須盡快清理、整頓和規范。如何做?除了正在進(jìn)行的家底摸清，還需編制地方政府資產(chǎn)負債表，堵“后門(mén)旁門(mén)”開(kāi)“正門(mén)”，允許地方發(fā)行市政債券。這是正確的思路與方向。但編制資產(chǎn)負債表，僅是讓地方政府債務(wù)進(jìn)入全口徑的統計監測視野，使之變得公開(kāi)透明，信息及時(shí)完整。問(wèn)題是，屆時(shí)規范化的地方政府債務(wù)以多大規模為宜呢?如何使規�？刂圃诓煌胤秸艹惺艿姆秶鷥饶�?
有人會(huì )認為這不難，由中央政府規定統一的負債率(無(wú)論是相對于政府資產(chǎn)還是當地的GDP)即可。也有人會(huì )說(shuō)，只要信息公開(kāi)透明，就可通過(guò)加強地方人代會(huì )的審批監督而將債務(wù)控制在適當水平。的確，無(wú)論是負債率還是人代會(huì )的審批監督，都是控制債務(wù)規模的方式。
然而，我國有34個(gè)省級、333個(gè)地市級、2862個(gè)縣市級政府，理應都有舉債權。數量如此眾多的政府分布于如此廣闊的國土上，相互間的經(jīng)濟條件和發(fā)展需求，差異又如此巨大，而且，作為新興經(jīng)濟體，我國各地區的發(fā)展變化速度非常之快，如何能對這么多的不同層級政府劃定一個(gè)適當的負債率呢?即使能劃定，又如何保證隨著(zhù)時(shí)間的流逝和發(fā)展環(huán)境的變化及時(shí)恰當地修訂負債率，使之符合當地的經(jīng)濟條件、負債能力與發(fā)展所需呢?
就目前各方面的情況而言，恐怕很難想象出中央政府能對此有一套令人信服的機制確保上述問(wèn)題不成為問(wèn)題。有人也許會(huì )說(shuō)，像發(fā)達國家那樣實(shí)施債務(wù)余額管理制度，但這仍然有如同上述用負債率來(lái)界定債務(wù)水平那樣的問(wèn)題。
十多年前，財政部就開(kāi)始探討國債規模管理制度是否由年度規模管理過(guò)渡到余額管理方式，但迄今還沒(méi)見(jiàn)到任何轉變的跡象。從形式上看，余額管理制度似乎增加了債務(wù)管理的靈活性，只要余額不超過(guò)人大批準的限額水平，就可以在期限、券種、發(fā)行時(shí)間等方面根據財政預算需要靈活配置與調整;同時(shí)，這好像也增加了債務(wù)規模管理的硬約束。然而，余額管理是否真正增強了債務(wù)水平的硬約束，在西方國家，取決于國會(huì )或議會(huì )的權威性，而在這方面，我國還存在不小的距離。如果說(shuō)年度規模管理給了中央財政每年都有的調整權力與余地，那么，即便實(shí)行余額限額管理制度，中央財政照樣可以對余額作較大的隨意性修改。
由此不難想象，對于各級地方政府的債務(wù)規模，不管是年度規模管理制還是余額管理制，一方面是在實(shí)際效果上沒(méi)有什么差別，另一方面是恐怕均難以起到硬約束的作用。
退一步講，即使各級人代會(huì )能對同級政府債務(wù)問(wèn)題具有應有的約束監督權力，但當出現個(gè)別地方政府資不抵債時(shí)，是否允許地方政府破產(chǎn)?無(wú)論是比照私人部門(mén)的財務(wù)慣例，還是發(fā)達國家已有的實(shí)踐，當負債率超出一定水平，致使資不抵債時(shí)，政府同樣是可以破產(chǎn)的。政府破產(chǎn)意味著(zhù)，一方面，債權人的權益進(jìn)入保全階段，清算政府資產(chǎn)，以確保債權人損失最小化;另一方面，政府領(lǐng)導層面也進(jìn)入重組。這在中國可行嗎?如果不允許地方政府破產(chǎn)，編制各級地方政府的資產(chǎn)負債表，在最終結果上又有什么意義呢?
我國各級政府的獨立性歷來(lái)都不大，中央政府的干預力始終很強大，伴隨兩者之間事權劃分的不清晰而來(lái)的，是財權模糊甚至混亂;當前我國各級人代會(huì )制度在規范性權威性硬約束性建設上，至少對同級政府的財政預算審批與監督約束力還很不到位;現行財政體制凡涉及中央與各級政府間的稅種劃分、上解收入、補貼、轉移支付等，不僅數量龐雜，而且在上下級間各地區間存在標準缺失、不公平、不公開(kāi)、透明度不夠等不合理、不規范的問(wèn)題。
在這樣的情況下，怎么能指望通過(guò)編制資產(chǎn)負債表，規定幾個(gè)數量指標，就不會(huì )出現如同過(guò)去十多年積累而成的地方政府債務(wù)問(wèn)題呢?當然，不可否認，這樣做，至少可以做到部分信息能夠得到一定程度上的正確記錄與公開(kāi)，并得到一定的評測。然而，這很難確保不會(huì )出現資產(chǎn)負債表充斥著(zhù)虛假不實(shí)的數據，難以避免已經(jīng)出現過(guò)的資產(chǎn)重復甚至虛假抵押現象，難以保證或有負債甚至實(shí)有負債得到準確評估，難以杜絕一些地方政府的負債率遠遠超過(guò)其實(shí)際和潛在的應債能力而出現資不抵債的現象。
無(wú)論是著(zhù)眼于當前還是將來(lái)，都不能不允許地方政府舉債。想想看，盡管眼下與過(guò)去在法律和行政規章上均明確不允許地方舉債，不也照樣有多種變通方法繞過(guò)法律使地方政府債務(wù)迅速大規模膨脹起來(lái)，以至到了近乎不可收拾的地步嗎?
地方政府債務(wù)問(wèn)題，實(shí)在是冰凍三尺非一日之寒，要想妥善解決，理順各種關(guān)系，真正規范有序地運作，絕非易事，更不可能一蹴而就。說(shuō)到底，地方債務(wù)問(wèn)題的相對有效解決，涉及我國的法治化建設、權力制衡監督機制建設、人民代表大會(huì )制度建設、行政體制改革、財政體制改革等一系列重大問(wèn)題。
足見(jiàn)，解決地方政府債務(wù)難題，絕不是僅僅允許各級地方政府發(fā)行市政債券，再配以資產(chǎn)負債表的編制，并經(jīng)過(guò)各級人大走一個(gè)程序那樣簡(jiǎn)單。這也是為什么地方政府債務(wù)問(wèn)題變得比以往任何時(shí)候都更加突出而值得高度重視的原因所在。透過(guò)地方政府債務(wù)問(wèn)題，可以觀(guān)察到很多中國急需建設與改革的領(lǐng)域，因為這恰恰是中國諸多現象的綜合反映。
如何有效促進(jìn)地方政府債務(wù)規范有序，期待大智慧。