掌握人的流動(dòng)規律，不僅是推進(jìn)城鎮化各項舉措的基礎，也是提高規劃效率的基礎。近年來(lái)，大城市的“城市病”、中小城市的“空城”、“鬼城”怪狀，都是不遵從人的流動(dòng)規律，誤導了規劃的結果。以公共服務(wù)均等化來(lái)引導人口流動(dòng)，只會(huì )帶來(lái)基建過(guò)剩和泡沫，造成公共資源浪費。
中央政治局在本周二會(huì )議上提出將出臺的國家新型城鎮化規劃，預示著(zhù)三中全會(huì )《決定》中提出的“完善城鎮化健康發(fā)展體制機制”的各項舉措(戶(hù)籍制度、投融資模式、基礎設施建設、社會(huì )保障等)將通過(guò)規劃的形式，在未來(lái)若干年內付諸實(shí)施。
這些舉措，都是針對過(guò)去城鎮化推進(jìn)中積累下來(lái)的諸多問(wèn)題而言的。但不可忽視的是，決定這些舉措在未來(lái)規劃實(shí)施中效率的高低，有個(gè)前提條件，那就是城市發(fā)展模式的選擇，即對“人”的流動(dòng)規律的判斷，以及對這種規律采取何種態(tài)度(自下而上的遵從還是自上而下的重塑)。因為掌握人的流動(dòng)規律，不僅是推進(jìn)城鎮化各項舉措的基礎，也是提高規劃效率的基礎。近年來(lái)，不管是大城市的“城市病”、還是中小城市出現的“空城”、“鬼城”怪狀，都是因為不遵從人的流動(dòng)規律，誤導了規劃的結果。
三中全會(huì )《決定》提出“全面放開(kāi)建制鎮和小城市落戶(hù)限制，有序放開(kāi)中等城鎮落戶(hù)限制，合理確定大城市落戶(hù)條件，嚴格控制大城市人口規�！�，這也是現實(shí)倒逼使然。畢竟，過(guò)去30年大城市汲取了太多資源，造成中小城鎮發(fā)展相對滯后，而大城市因人口的過(guò)度流入面臨的高房?jì)r(jià)、政府債務(wù)沉重、環(huán)境惡化、貧富差距和社會(huì )穩定等一系列問(wèn)題。在現有的行政區劃等級體制下，中小城市(鎮)抱怨大城市抽走了本地的資源，大城市則抱怨人口超出承載而產(chǎn)生了“城市病、限制了發(fā)展”，兩者都要謀求發(fā)展，似乎都有道理。
然而，在破除市場(chǎng)化阻力，繼續通過(guò)開(kāi)放促改革的發(fā)展戰略下，人的流動(dòng)規律是誰(shuí)都無(wú)法阻擋的。很簡(jiǎn)單，人往哪里流，考慮的主要是收入、就業(yè)和發(fā)展機會(huì )、福利水平�？�2008年的人均GDP，大城市集中的長(cháng)三角、環(huán)渤海和珠三角分別為4.4萬(wàn)元、3.8萬(wàn)元和6.8萬(wàn)元，而其他城市則僅為2.7萬(wàn)元，這幾年差距更大了;從就業(yè)機會(huì )和福利來(lái)講，人口集聚產(chǎn)生的分工細化不僅創(chuàng )造出的就業(yè)機會(huì )更多，而且專(zhuān)業(yè)化能力和服務(wù)水平更高，這就是為何演唱會(huì )、特色餐飲只能在大城市有活力，家政保姆市場(chǎng)在大城市非常繁榮的原因，未來(lái)這種趨勢難以改變。
基礎設施建設、公共服務(wù)供給，是人口集聚和需求引導的結果，并非是引導人口集聚和需求的工具，以公共服務(wù)均等化來(lái)實(shí)現對人口流動(dòng)的引導，只會(huì )帶來(lái)基建過(guò)剩和泡沫，造成公共資源的浪費，過(guò)去我們在這方面犯的錯誤不能再犯了。相反，基于大城市土地的高溢價(jià)水平，若能達成收益共享的共識，劃分適宜城市化與不適宜城市化的區域、可開(kāi)發(fā)和不可開(kāi)發(fā)的區域，以大城市建成區擴張帶來(lái)的規�；�、集聚化收益，補貼中小城市因置換出用地指標(耕地保護、生態(tài)建設)而產(chǎn)生的短期GDP損失，不僅可以滿(mǎn)足各地發(fā)展的訴求、平衡各地發(fā)展的差距，也可以降低大城市因用地短缺而產(chǎn)生的高房?jì)r(jià)和泡沫。
進(jìn)一步，大城市地價(jià)、房?jì)r(jià)下行，也為緩解各利益相關(guān)方糾結在用地利益上矛盾遲遲無(wú)法化解創(chuàng )造了條件，大量依賴(lài)高地價(jià)生存、占據城市優(yōu)質(zhì)區域，但低效利用(容積率往往低于1.0)的工業(yè)園區可騰出可觀(guān)的用地空間。如此，以人為本的城鎮化的成本將降低，人口的流入帶來(lái)的規模效應、邊際成本降低和消費水平將填補公共設施、社會(huì )保障供給的資金缺口，稅源有了新的補給，政府對于土地的依賴(lài)自然而然也就淡化了。
事實(shí)上，“城市病”是規劃和執行問(wèn)題，而不是單位空間人口增加的必然，看看日本東京、我國香港和新加坡就知道了。而且，“城市病”完全可以技術(shù)手段來(lái)解決，科技創(chuàng )新和發(fā)明向來(lái)都是需求倒逼而激發(fā)的。擁堵和污染可以通過(guò)在擁堵路段征收“擁堵費”、“排污費”來(lái)解決，這為電子信息領(lǐng)域的技術(shù)革新和推廣帶來(lái)了機會(huì );住房問(wèn)題可以通過(guò)立體城市探索來(lái)部分解決，這為城市空間規劃和遙感技術(shù)、智慧城市等領(lǐng)域帶來(lái)科技革命的空間。
通過(guò)戶(hù)籍來(lái)限制人口，一方面會(huì )加劇城市戶(hù)籍和非戶(hù)籍“二元固化”，非戶(hù)籍人口在保留農地的同時(shí)，還會(huì )因無(wú)法融入大城市而將消費、子女教育大部分留在戶(hù)籍所在地，不僅大城市服務(wù)業(yè)發(fā)展難見(jiàn)起色、基礎設施無(wú)法降低邊際成本，而且無(wú)法將非戶(hù)籍人口閑置的土地利用起來(lái)，高地價(jià)、高房?jì)r(jià)的局面就無(wú)法改變;另一方面，戶(hù)籍限制無(wú)益于提高大城市的競爭力。大城市戶(hù)籍指標化往往催生“指標尋租”，落戶(hù)指標地下市場(chǎng)明碼標價(jià)、紅紅火火，保護了城市競爭不力的人群，若以學(xué)歷論來(lái)一刀切則無(wú)法契合城市真正的人才需求。放開(kāi)戶(hù)口限制，各類(lèi)創(chuàng )業(yè)人才能充分競爭，市場(chǎng)自然而然會(huì )選擇出城市需要的人才，也會(huì )打破戶(hù)籍封閉下對無(wú)競爭力戶(hù)籍人口的保護。此外，放開(kāi)戶(hù)籍限制，非戶(hù)籍人口實(shí)現真正市民化，中小城市在籍人口規模也將大幅度下降，這也將徹底了斷中小城市做大建設用地規模和不切實(shí)際大推城市建設的想法。
同時(shí)，放開(kāi)戶(hù)籍限制也是對經(jīng)濟區域化發(fā)展規律的認可，對行政與經(jīng)濟區劃沖突層面的糾偏，大城市對中小城市的輻射作用將增強，行政規制的隔離帶將撤除。想想，大東京圈之所以能集聚日本27%的人口和40%的GDP，就是因為東京都擴大到東京圈，前者在面積上僅相當于上海的三分之一，而后者在面積上相當于上海+蘇州。放開(kāi)戶(hù)籍限制，也將使長(cháng)三角這個(gè)全球第六大都市圈形成如“東京都-東京圈”那樣的城市化效應。