12月13日，中央城鎮化工作會(huì )議(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“會(huì )議”)閉幕。這標志著(zhù)我國新型城鎮化總的指導方針、規劃、任務(wù)等的確立，標志著(zhù)新型城鎮化的全面啟動(dòng)。
“會(huì )議”從對象、用地、資金、布局、文化、管理等六個(gè)方面對新型城鎮化進(jìn)行了部署：
對象——“堅持自愿”
眼下主要是已在城鎮務(wù)工、生活下來(lái)的農民工，讓其在所在城鎮落戶(hù)�！皶�(huì )議”認為：“從目前我國城鎮化發(fā)展要求來(lái)看，主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉移到城鎮就業(yè)的農業(yè)轉移人口落戶(hù)問(wèn)題，努力提高農民工融入城鎮的素質(zhì)和能力”，“優(yōu)先解決存量，有序引導增量”。
這涉及兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是農民工自身是否愿意落戶(hù)?“會(huì )議”要求“堅持自愿”、“充分尊重農民意愿”，這意味著(zhù)不能趕農民進(jìn)城、趕農民上樓，但“財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤”則可能退化為實(shí)際執行中地方政府“趕”的誘因之一。二是在農民主觀(guān)上愿意進(jìn)城的情況下，如何確認其在城里務(wù)工生活的時(shí)間長(cháng)短是一個(gè)關(guān)鍵。由此，已在當地購買(mǎi)住房、或更早申領(lǐng)居住證的務(wù)工人員，很可能是能最先獲得落戶(hù)資格的，因為這些人被證明有在當地生存下去的能力、能夠負擔當地社會(huì )保障和生活成本，從而也更愿意為當地政府所接收。
用地——“嚴控增量”
未來(lái)城鎮化主要不是“攤大餅”式的空間擴展，而是集約用地、功能提升。
“會(huì )議”要求：“嚴控增量，盤(pán)活存量，優(yōu)化結構，提升效率，切實(shí)提高城鎮建設用地集約化程度。耕地紅線(xiàn)一定要守住，紅線(xiàn)包括數量，也包括質(zhì)量。城鎮建設用地特別是優(yōu)化開(kāi)發(fā)的三大城市群地區，要以盤(pán)活存量為主，不能再無(wú)節制擴大建設用地，不是每個(gè)城鎮都要長(cháng)成巨人”，“城市規劃要由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優(yōu)化空間結構的規劃”。
這意味著(zhù)十八屆三中全會(huì )提出的“建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)”及其由此賦予農民的各種權能，都必須置于四條劃定的邊界之下考慮才有意義：(1)“在符合規劃和用途管制前提下”;(2)“城市開(kāi)發(fā)邊界”;(3)“耕地紅線(xiàn)”;(4)“生態(tài)紅線(xiàn)”。
資金——“多元可持續”
“會(huì )議”主要從五個(gè)方面規劃了新型城鎮化可持續的資金來(lái)源：
第一個(gè)方面是確定地方主體稅種，從成熟經(jīng)濟體來(lái)看，房地產(chǎn)稅是地方稅收中最主要的來(lái)源;
第二個(gè)方面是轉移支付制度，“會(huì )議”表示“(將)建立財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制”;
第三個(gè)方面是發(fā)債，“會(huì )議”要求
“在完善法律法規和健全地方政府性債務(wù)管理制度基礎上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度”，這意味著(zhù)，未來(lái)將修改《預算法》，允許地方政府獨立發(fā)行市政債。
市政債主要有兩類(lèi)：一類(lèi)是“一般責任債券”，由地方政府承諾以財政收入償還;一類(lèi)是
“項目收益債券”，是由特定項目現金流來(lái)償還債務(wù)。在完善的地方舉債機制建立前，后者可以先行推出。
第四個(gè)方面是利用政策性金融機構融資，“會(huì )議”表示“當前要發(fā)揮好現有政策性金融機構在城鎮化中的重要作用，同時(shí)研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構”，所謂“現有政策性金融機構”可能主要是國家開(kāi)發(fā)銀行，這意味著(zhù)此前一度確立的其“商業(yè)化改革”方向可能發(fā)生轉變，未來(lái)其所承擔的融資可能轉為由“城市基礎設施、住宅政策性金融機構”來(lái)承擔，或者可能直接將國開(kāi)行改革成為未來(lái)的城市基礎設施、住宅政策性金融機構的一部分;
第五個(gè)方面是吸引社會(huì )資本，“會(huì )議”提出，民間投資可以通過(guò)“特許經(jīng)營(yíng)”的方式“參與城市公用設施投資運營(yíng)”;而價(jià)格改革，則主要調整目前過(guò)低的公共服務(wù)價(jià)格，提高服務(wù)價(jià)格后相當一部分基礎設施的運營(yíng)在商業(yè)上變得可持續，也能夠成為吸引民間資本的因素。
一旦上述五個(gè)方面到位，總體中國地方債的風(fēng)險其實(shí)就已基本消除：第一、二個(gè)方面解決了財力和事權的匹配問(wèn)題;第三、四個(gè)方面則解決了地方債務(wù)集中到期可能造成的流動(dòng)性風(fēng)險;第五個(gè)方面能夠通過(guò)增加資本金、提高營(yíng)運效率和收益，改變基礎設施的高負債狀況。
布局——“一張藍圖干到底”
“會(huì )議”從三個(gè)方面對新型城鎮化的布局進(jìn)行了部署：
一是宏觀(guān)布局，主要是主體功能區劃分、“兩橫三縱”城市化布局和三大城市群。從主體功能區來(lái)看，可以分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區域、限制開(kāi)發(fā)區域和禁止開(kāi)發(fā)區域四類(lèi)，其中，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區域包括環(huán)渤海、長(cháng)三角和珠三角3個(gè)區域;重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區域包括冀中南地區、太原城市群、呼包鄂榆地區、哈長(cháng)地區、東隴海地區、江淮地區、海峽西岸經(jīng)濟區、中原經(jīng)濟區、長(cháng)江中游地區、北部灣地區、成渝地區、黔中地區、滇中地區、藏中南地區、關(guān)中-天水地區、蘭州-西寧地區、寧夏沿黃經(jīng)濟區和天山北坡地區等18個(gè)區域。
從“兩橫三縱”來(lái)看，其中，“兩橫”是指亞歐大陸橋一線(xiàn)(連云港-鄭州-西安-烏魯木齊)沿線(xiàn)和長(cháng)江沿線(xiàn);“三縱”是指沿海、京哈京廣、包昆(包頭-呼和浩特-昆明)。從三大城市群來(lái)看，主要是指“京津冀、長(cháng)三角、珠三角”。
確定主體功能區，主要是借鑒國際成功經(jīng)驗、充分發(fā)揮各地域自然條件優(yōu)勢、避免對生態(tài)環(huán)境破壞;確定“兩橫三縱”，主要是因為工業(yè)化和城鎮化是緊密結合的，工業(yè)化必須依托于便捷交通;而從完成城鎮化的先行者的經(jīng)驗來(lái)看，一般也是在交通便利、產(chǎn)業(yè)發(fā)達地區，城鎮化也更容易自然形成;三大城市群，則只是對于既成事實(shí)的承認和擬進(jìn)行優(yōu)化。
二是微觀(guān)布局，“會(huì )議”主要強調兩個(gè)問(wèn)題：(1)環(huán)境問(wèn)題：“把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民�！�(2)要由空間擴張轉變?yōu)榭臻g優(yōu)化。
三是要求規劃必須具有嚴肅性和一致性�！皶�(huì )議”提出要“一張藍圖干到底”，“城市規劃要保持連續性，不能政府一換屆、規劃就換屆”，“(規劃)形成后要通過(guò)立法形式確定下來(lái)，使之具有法律權威性”。
文化——“記得住鄉愁”
“會(huì )議”要求尊重自然環(huán)境、人文歷史、確保建筑質(zhì)量。特別是“讓居民望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉愁;要融入現代元素，更要保護和弘揚傳統優(yōu)秀文化，延續城市歷史文脈”，“在促進(jìn)城鄉一體化發(fā)展中，要注意保留村莊原始風(fēng)貌，慎砍樹(shù)、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件”這種文字作為要求正式提出，殊為難得。這也意味著(zhù)，新型城鎮化將反對大拆大建，更注重對自然的尊重和對傳統的保護，而這正是城鎮化先行者走過(guò)城鎮化道路后所積累起的寶貴城市發(fā)展經(jīng)驗共識。
展望——機遇和挑戰
筆者認為，短期內戶(hù)籍不會(huì )一下“全面放開(kāi)”，而是“差別化的落戶(hù)政策”，京滬廣深四個(gè)大城市仍然會(huì )控制，但小城鎮、中小城市戶(hù)籍會(huì )較快放開(kāi)。城鎮服務(wù)業(yè)的發(fā)展將迎來(lái)黃金時(shí)期，特別是交通、環(huán)保等城市基礎設施。
城市外延式“攤大餅”階段結束，內涵式的結構優(yōu)化成為重點(diǎn)，地方政府收入從征地賣(mài)地轉向征收房地產(chǎn)稅。對于房?jì)r(jià)有“加持”作用。因為價(jià)格上漲壓力大的一線(xiàn)城市在嚴控戶(hù)籍的同時(shí)嚴控城市的外延擴張，可能成為價(jià)格繼續上漲的支撐因素;而對供給已經(jīng)過(guò)多的二、三、四線(xiàn)城市，“會(huì )議”提出的“全面放開(kāi)建制鎮和小城市落戶(hù)限制，有序放開(kāi)中等城市落戶(hù)限制”則有助起到一定支撐作用。但即便是一線(xiàn)大城市，考慮國際環(huán)境的變化和過(guò)去鋼筋水泥城鎮化基本結束，房地產(chǎn)的風(fēng)險已經(jīng)值得高度警惕，筆者仍堅持2017~2022年中國房地產(chǎn)可能出現一波劇烈調整的預期。