近日閉幕的中央經(jīng)濟工作會(huì )議，首次明確將“防控債務(wù)風(fēng)險”列為年度經(jīng)濟工作的一項主要任務(wù)。會(huì )議提出，要把控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險作為經(jīng)濟工作的重要任務(wù)，把短期應對措施和長(cháng)期制度建設結合起來(lái)，做好化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險各項工作。加強源頭規范，把地方政府性債務(wù)分門(mén)別類(lèi)納入全口徑預算管理，嚴格政府舉債程序。
目前我國地方債務(wù)風(fēng)險總體安全可控，但局部地區、項目存在較高風(fēng)險隱患，且地方債易波及金融、財政的穩定性，因此應未雨綢繆，防患于未然。去年以來(lái)，政府性債務(wù)問(wèn)題逐步引起廣泛關(guān)注，其中地方債務(wù)問(wèn)題尤為突出。地方債務(wù)規模過(guò)大以及監控之外的隱形債務(wù)，對經(jīng)濟等多個(gè)領(lǐng)域將會(huì )產(chǎn)生難以估量的風(fēng)險。地方政府債務(wù)問(wèn)題橫向關(guān)聯(lián)到銀行業(yè)，縱向關(guān)聯(lián)到縣、市、省和中央，容易引發(fā)系統性風(fēng)險。
實(shí)際上，地方政府債務(wù)長(cháng)期在一種缺乏法治約束的灰色地帶中瘋狂生長(cháng)，長(cháng)期積累的地方政府債務(wù)風(fēng)險與法律規范的缺席不無(wú)關(guān)聯(lián)，也在不斷倒逼相關(guān)法律調控體系的升級。防控債務(wù)風(fēng)險，實(shí)現地方政府“陽(yáng)光融資”，相關(guān)立法亟待補課。
1994年通過(guò)的《中華人民共和國預算法》規定：地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債。隨著(zhù)地方經(jīng)濟建設的發(fā)展，城市基礎設施規模的擴大，城鎮化的發(fā)展，相應地方財權跟不上，支出持續上升，缺口不斷加大，各地區各層級地方政府紛紛以不同方式舉債或負債經(jīng)營(yíng)。為增強地方政府財政自主權,提高財政保障能力，應當適當放開(kāi)地方發(fā)債�！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》也提出，建立透明規范的城市建設投融資機制，允許地方政府通過(guò)發(fā)債等多種方式拓寬城市建設融資渠道。這對于地方政府發(fā)行債券，無(wú)疑是個(gè)重大突破。十八屆三中全會(huì )決定在作出允許地方發(fā)債表述同時(shí)，提出了要建立權責發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度,建立規范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預警機制。
建議加快修訂預算法，為地方政府舉債從法律上松綁，將地方政府性債務(wù)納入財政預算管理的法治化軌道。十八屆三中全會(huì )決定和相關(guān)重要會(huì )議都傳達了地方發(fā)債適當放開(kāi)的精神。根據十八屆三中全會(huì )決定的精神，修改現行預算法勢在必行。1997年全國人大首次提出修改預算法的動(dòng)議，期間幾經(jīng)周折,直到2011年11月才形成了“修正案”(草案)提交全國人大常委會(huì )審議，預算法二審稿有關(guān)是否允許地方發(fā)債的規定引起較大爭議。建議有關(guān)加快現行預算法的修訂進(jìn)程，允許地方政府在適度、合理和接受人大監督以及定量、定項目、定績(jì)效目標等條件下列赤字,把責任明確到地方一級,公開(kāi)接受人大的監督。才能對資本性債務(wù)進(jìn)行規范,防止地方政府的債務(wù)過(guò)度擴張,有效地防范地方政府債務(wù)風(fēng)險。
建議制定“地方政府債務(wù)管理條例”，加強地方政府債務(wù)的法治化管理，對地方政府債務(wù)總量,舉債方式、償債途徑，債務(wù)風(fēng)險預警機制等進(jìn)行立法規范。審計署在今年6月發(fā)布的一份地方債務(wù)審計報告中也提出:“目前國家尚未出臺統一的地方政府性債務(wù)管理制度，雖然部分地方政府出臺了一些債務(wù)管理制度,但地方政府性債務(wù)的規�？刂�、預算管理和風(fēng)險預警等管理仍顯薄弱”。把地方政府債務(wù)鎖進(jìn)法治的保險柜中，才能最大程度地防范債務(wù)風(fēng)險。
建議在相關(guān)立法中加強對地方政府舉債的外部審計監督，進(jìn)一步明確審計部門(mén)對地方政府債務(wù)情況的審計責任，以及各級地方人大的監督責任。審計部門(mén)應當依法對地方政府債務(wù)情況進(jìn)行專(zhuān)項審查，并在摸清其債務(wù)總體規模、結構、來(lái)源與分配方向的基礎上，檢查是否存在違規舉債、舉債不合理、使用不規范等問(wèn)題。同時(shí)，要求地方各級人大常委會(huì )切實(shí)依法履行對政府全口徑預決算審查監督職責，加強對政府性債務(wù)經(jīng)常審計的依法監督。地方各級人大常委會(huì )依法加強對政府性債務(wù)經(jīng)常審計工作的監督，就是抓住了對政府全口徑預決算審查監督工作的重點(diǎn)和關(guān)鍵。
一言以蔽之，防控地方政府債務(wù)風(fēng)險亟待打上法律補丁、補齊法律短板，把地方政府債務(wù)鎖進(jìn)法治的保險箱中，才能最大限度地防范和化解債務(wù)風(fēng)險。