醞釀20年之久的存款保險制度即將破冰而出。據報，即將推出的存款保險制度，將按央行分步走的設想推進(jìn)，先在央行金融穩定局內設存款保險基金，而非作為實(shí)體的公司形式管理;待到未來(lái)條件成熟時(shí)，再設立完全獨立的存款保險公司。
這個(gè)設計方案似乎又回到20年前存款保險的起點(diǎn)，即國務(wù)院1993年12月在《關(guān)于金融體制改革的決定》首次提出的采取存款保險基金的機制和形式。與這次央行方案不同的是，當時(shí)的思路是要研究和籌建“全國性中小金融機構的存款保險機構”。
這次央行方案所采取全部存款性機構參保的方式，對已基本完成改革并取得成效的大型銀行來(lái)說(shuō)，原先對加入存款保險制度的積極性不高甚至阻力重重，近幾年財務(wù)狀況好轉后，這些大型銀行的阻力已大減。不過(guò)，大型銀行對費率仍存在爭議，因為他們存款基數高，即使稅率比例低，繳費總額也高。而對于中小銀行來(lái)說(shuō)，就有可能產(chǎn)生“擠出”效應，可能出現大面積存款搬家，直接減少中小銀行的流動(dòng)性，導致銀行“擠兌”風(fēng)潮。由于中小銀行自身發(fā)展不平衡，若繳納保險費率高，增加成本，將直接危及他們的生存，增大破產(chǎn)的可能性。
因而，這次央行方案要覆蓋所有存款類(lèi)金融機構，實(shí)行有限賠付和基于風(fēng)險的差別費率機制，正面臨保護中小銀行在市場(chǎng)競爭和發(fā)展的市場(chǎng)倫理、扶持中小機構生存所產(chǎn)生的逆向激勵兩大問(wèn)題。
顯然，存款保險制度一旦實(shí)施，最先受到?jīng)_擊的是農信社。目前全國有5000多家農信社、200多家已改制農商銀行和農合銀行。從總體看，這些農村合作金融機構各項貸款余額、總資產(chǎn)等數據與四大國有商業(yè)銀行中的農行相近，維系著(zhù)農村地區的經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )穩定。但農村合作金融機構整體資本實(shí)力孱弱，風(fēng)險管控能力更弱，經(jīng)營(yíng)狀況相對較好的農信社不到總量的十分之一。因此，面對大型銀行的非對稱(chēng)競爭，在存款保險制度下，政府要從金融市場(chǎng)的倫理角度，積極應對存款保險實(shí)施可能出現的情況，對這些眾多的中小型銀行機構應給予保護，尤其在其發(fā)展初期應加以特殊保護，而對大型銀行給予一定的限制。這就涉及如何在保費率上平衡大型銀行與中小銀行間利益問(wèn)題。
到目前為止，我國已初步形成了中小金融機構的財權和人事權由地方政府管理、而其市場(chǎng)準入和業(yè)務(wù)合規性由中央政府金融監管部門(mén)監管的格局。從2004年起農村金融改革，全國大部分省份實(shí)行省級政府管理的省聯(lián)社模式，部分地區逐步形成了地方政府—農合金融機構—監管部門(mén)間利益合謀的共同體。近幾年，部分省份出現了全省銀監系統合作金融監管部門(mén)的主要負責人以推薦或引進(jìn)的方式，到轄區農合金融法人機構擔任副行長(cháng)或監事長(cháng)的現象;省政府則向省聯(lián)社選派非專(zhuān)業(yè)人員擔任高管，掌控人事決策權。這些舉措看似有助于法人治理結構的完善，而實(shí)際上成了在這種合謀機制下“內部人控制”的擴展，因為存在不良貸款階段性迸發(fā)和嚴重的財務(wù)軟約束問(wèn)題。中小型股份制銀行和城商銀行也存在類(lèi)似情況。面對眾多的中小銀行機構，少部分優(yōu)良的農村信用社能承受存款保險所帶來(lái)成本負擔及其影響，而一些近于資不抵債的農信社需繼續吸收公眾存款以維持生存，若采取一視同仁的保費率，將帶來(lái)高成本和經(jīng)營(yíng)難以為繼甚至破產(chǎn)等問(wèn)題。若對這些問(wèn)題機構采取低費或暫時(shí)不繳費政策，必然產(chǎn)生逆向激勵。尤其在當前地方政府—農合金融機構—監管部門(mén)間利益合謀的共同體下，勢必大大減弱改進(jìn)經(jīng)營(yíng)管理和增加盈利的動(dòng)力，縱容地方政府干預金融;而監管部門(mén)可能會(huì )對問(wèn)題機構采取不作為或推諉方式。這將進(jìn)一步強化“三位一體”的利益紐帶關(guān)系。如此，建立存款保險機制以增強社會(huì )對民營(yíng)和小型金融機構信心的作用將大打折扣。這就提出了在建立存款保險機制的同時(shí)建立高風(fēng)險農信社的退出及成本的平穩機制問(wèn)題。
針對這次央行方案所采取全部存款性機構參保方式可能面臨的兩大問(wèn)題，筆者認為，存款保險機制仍需按“基金”思路繼續完善。
比如借鑒央行自身處置證券公司的做法，籌集問(wèn)題中小銀行機構破產(chǎn)的存款保險基金。央行2003年至2005年曾采用再貸款先行處置、后建立投資者保護基金并償還再貸款的辦法，處置問(wèn)題證券公司，以降低救助成本，起到了凈化資本市場(chǎng)的作用。在存款保險基金建立初期借鑒這種做法，既可解決存款保險基金規模相對較小的問(wèn)題，也能對那些該退出市場(chǎng)的機構起到警示作用。但宜采取三五年倒掉一批的做法，以規范機構行為，維護銀行市場(chǎng)秩序。
針對大型銀行由于存款基數大，即使稅率比例低，繳費總額也高，對費率的爭議比較大的問(wèn)題，筆者認為要擴大存款保險基金來(lái)源的思路，遵循十八屆三中全會(huì )所提出“劃轉部分國有資本充實(shí)社會(huì )保障基金”的思路，可以考慮把大型銀行部分上繳利潤劃撥為存款保險基金，以減低中小銀行或未來(lái)民營(yíng)銀行保費，為中小銀行納入存款保險創(chuàng )造條件。
為打破“三位一體”利益合謀共同體，關(guān)鍵是建立地方政府繳納問(wèn)題中小銀行存款保險基金的機制，不妨采取按省份地方中小法人金融機構存款規模的一定比例繳納存款保險基金的方法，并按問(wèn)題機構的破產(chǎn)增加繳納比例，以此推動(dòng)地方政府進(jìn)一步規范管理地方金融機構的行為，促使其增強責任感，遏制住存款保險制度建立后地方政府、金融機構和監管部門(mén)等三方可能的逆向激勵勢頭。