地方政府性債務(wù)的“瘋長(cháng)”，猶如一面鏡子，折射的是以債務(wù)為主要支撐推動(dòng)GDP增長(cháng)的粗放式發(fā)展本質(zhì)。因此，盡力控制和化解地方政府性債務(wù)，是我國經(jīng)濟走向更為健康、穩健發(fā)展過(guò)程中，必須要跨過(guò)的“坎”，而過(guò)“坎”的難度，則取決于在此過(guò)程中所形成債務(wù)關(guān)系的扭曲程度。如能選準方向、把握時(shí)機，擇勢而動(dòng)，做到既管當前又謀長(cháng)遠，既補漏洞又建機制，既盯住事又看好人，就能取得主動(dòng)，并最終掙脫“積累莫返之害”的怪圈。
“控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險”被本次中央經(jīng)濟工作會(huì )議列為明年六大經(jīng)濟工作任務(wù)之一，表明地方政府性債務(wù)的風(fēng)險，正在滑向暴發(fā)的“臨界點(diǎn)”，可能成為未來(lái)影響“穩中求進(jìn)、改革創(chuàng )新”進(jìn)程的萬(wàn)不可掉以輕心的因素與力量。因此，控制和化解這一風(fēng)險，迫在眉睫。
其實(shí)，中央對于地方政府性債務(wù)的管理，從2009年就開(kāi)始了。但幾年來(lái)收效甚微，并陷入“積累莫返之害”的怪圈：債務(wù)規模越來(lái)越大，債務(wù)方式越來(lái)越多，債務(wù)渠道越來(lái)越寬，風(fēng)險波及領(lǐng)域越來(lái)越廣，成為經(jīng)濟健康發(fā)展的一大隱憂(yōu)。
地方政府性債務(wù)的“瘋長(cháng)”，猶如一面鏡子，折射的是以債務(wù)為主要支撐、重要依賴(lài)和持續動(dòng)力等，推動(dòng)GDP增長(cháng)的粗放式發(fā)展本質(zhì)。地方政府性債務(wù)的存在與形成，不是簡(jiǎn)單地由單個(gè)對象、單一因素、單一條件和單一力量所決定的，而是各種對象、各類(lèi)因素、各項條件和特定環(huán)境等，在一定的時(shí)間內相互影響、互為作用的結果，而且具有強大的慣性和穿透力，具備超出想象的粘性和生命力。因此，控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險，必須深入分析債務(wù)的形成原因、演化過(guò)程、主導力量和現實(shí)影響等，進(jìn)而找出其內在的規定性。
筆者認為，化解地方政府債務(wù)，現在需要在厘清三個(gè)關(guān)系上下功夫。
一是厘清直接債務(wù)和或有債務(wù)的關(guān)系。按國務(wù)院和銀監會(huì )的相關(guān)規定，從政策層面看，地方政府性債務(wù)的主體對象、主要條件和主導標準等是明確的。問(wèn)題是，由于債務(wù)主體負債方式不規范和可轉換性，導致債務(wù)總量的不確定性。地方政府性債務(wù)總量究竟是多少?目前有從10萬(wàn)億到20萬(wàn)億的爭論空間和差異。有人說(shuō)，這主要是由于商業(yè)銀行和“影子銀行”債務(wù)統計口徑不同的因素造成的，其實(shí)不盡然。地方政府性債務(wù)通過(guò)或有負債的方式，形成了一塊隱性債務(wù)，導致債務(wù)總量的失真和模糊。通常的做法是：把本應由政府性主體承擔的債務(wù)以擔保的方式，轉移到其他市場(chǎng)對象，通過(guò)BT、BOT等運作模式,把本屬于地方政府性的當期債務(wù)整體延后為未來(lái)債務(wù);利用類(lèi)似于經(jīng)營(yíng)性租賃(債務(wù)本息合并為租金支付、不在資產(chǎn)負債表上反映為債務(wù))產(chǎn)品的特有屬性，合理規避和虛脫債務(wù)等。這種以或有方式存在的隱形債務(wù)，實(shí)際上產(chǎn)生了一個(gè)巨大的債務(wù)“漏斗”，使控制與化解地方政府性債務(wù)成了一種
“零和游戲”。從某種意義上說(shuō)，地方政府擔心、害怕的不是債務(wù)本身的風(fēng)險，而是沒(méi)有了后續手段和辦法后債務(wù)鏈條怎么延續的問(wèn)題。
這種地方政府性債務(wù)在總量漏出機制下的管控，帶來(lái)的最大導向是被管控者對于債務(wù)風(fēng)險的漠視、基本敬畏和舉債行為的更為激進(jìn)。因此，要從“自律”和“他律”的結合上，加強對或有債務(wù)的管理。地方政府性債務(wù)主體要從嚴格財務(wù)制度入手，實(shí)現或有債務(wù)與直接債務(wù)的同等運作、核算和管理。各類(lèi)金融機構要建立地方政府性或有債務(wù)的統計、控制和合作機制，并主動(dòng)、自覺(jué)納入央行的征信系統管理，封死或有債務(wù)這一“債務(wù)漏斗”，真正擰緊債務(wù)的“總龍頭”。
二是厘清公益性債務(wù)和競爭性債務(wù)的關(guān)系。在實(shí)際操作中，這兩類(lèi)債務(wù)是比較容易劃分的，關(guān)鍵是怎么樣分門(mén)別類(lèi)，區別對待，分項化解。地方政府性債務(wù)尤其是競爭性債務(wù)(債務(wù)主體的市場(chǎng)行為具有競爭性)，是在特定的歷史過(guò)程中形成的，有的是因為政府職能的轉化，需要以市場(chǎng)行為去補充;有的是因為某種特別情形，需要以市場(chǎng)力量去引領(lǐng);有的是因為解決歷史積累的問(wèn)題，需要以市場(chǎng)方式去改造等等。這種政府主導形成和出現的市場(chǎng)新力量、新成分，對于推動(dòng)經(jīng)濟的轉型和調整，發(fā)揮了應有的作用。但也帶來(lái)了對于其他市場(chǎng)競爭主體相對不公平、自身運行效率的相對低下，以及由于內部治理結構相對弱化導致的市場(chǎng)行為缺乏約束和規模不經(jīng)濟等問(wèn)題。
區分地方政府性債務(wù)的“公益性”和“競爭性”的意義就在于，為其債務(wù)風(fēng)險的控制和化解找到一條動(dòng)態(tài)、制度和市場(chǎng)化的通道與路徑，實(shí)行地方政府性債務(wù)的“瘦身”。就是說(shuō)，要采取多種方式將競爭性債務(wù)項目向社會(huì )轉化和分離。借助混合所有制形式改革的契機，主動(dòng)、開(kāi)放吸收民營(yíng)和其他資本，活化地方政府性債務(wù)項目的資本有機構成，通過(guò)地方政府市場(chǎng)行為的理性回歸，騰挪債務(wù)空間。同時(shí)競爭性債務(wù)項目退出領(lǐng)域的資本溢價(jià)，建立公益性債務(wù)的回補機制，并逐步實(shí)行用市場(chǎng)價(jià)值轉移的方式，補償和減緩公益性債務(wù)的償還壓力，改變靠單一主體支撐債務(wù)及風(fēng)險的格局。
三是厘清自?xún)斝詡鶆?wù)和代償性債務(wù)的關(guān)系。過(guò)去200年間，全球發(fā)生過(guò)250多次主權債務(wù)違約事件。近20年來(lái)，從墨西哥金融危機(1994年)、亞洲金融危機(1997年)，到俄羅斯(1998)、巴西(1999)經(jīng)濟危機，再到美國次貸危機，表現出的基本特征是，債務(wù)主體的自?xún)斝匀笔�，即主要屬于代償性債�?wù)。在我國，代償性債務(wù)的基本特點(diǎn)是，債務(wù)對應的項目一般不產(chǎn)生現金流、市場(chǎng)的功能其他對象暫時(shí)不能替代、還款來(lái)源主要依靠財政轉移支付以及債務(wù)被過(guò)度包裝等等。
歸納起來(lái)，管控地方政府性的債務(wù)風(fēng)險，重點(diǎn)應是管理好代償性債務(wù)風(fēng)險。這需要著(zhù)重抓好清晰管控的方向和重點(diǎn)、加快債務(wù)透明化進(jìn)程、加強債務(wù)項目的成本約束、做好債務(wù)實(shí)施過(guò)程中和完成后的審計監督等環(huán)節，加大區域經(jīng)濟整合力度，以增加、改善地方政府財政收益創(chuàng )造能力為突破口，釋放經(jīng)濟區域協(xié)同紅利，為債務(wù)的化解形成長(cháng)期穩定的還款來(lái)源與保障;合理利用商業(yè)銀行呆賬準備金資源，對于符合條件的政府性債務(wù)，實(shí)事求是地進(jìn)行核銷(xiāo)。與此同時(shí)，對于不具競爭性但具備自?xún)斝阅芰Φ牡胤秸詡鶆?wù)，可采用準市場(chǎng)化的辦法，逐步化解。
盡力控制和化解地方政府性債務(wù)，是我國經(jīng)濟走向更為健康、穩健發(fā)展過(guò)程中，必須要跨過(guò)的一個(gè)“坎”，而過(guò)“坎”的難度，則取決于這一歷史過(guò)程中所形成債務(wù)關(guān)系的扭曲程度。如果能選準方向、把握時(shí)機，擇勢而動(dòng)，做到既管當前又謀長(cháng)遠，既補漏洞又建機制，既盯住事又看好人，就可以取得主動(dòng)并有所收獲，最終掙脫“積累莫返之害”的怪圈。