當前在控制地方政府性債務(wù)增量的同時(shí)，還必須盡可能地優(yōu)化債務(wù)總量，采取“標本兼治，疏堵結合”化解債務(wù)風(fēng)險，并在此過(guò)程中建立起解決債務(wù)問(wèn)題的長(cháng)效機制。這個(gè)思路，大致包括可考慮存量資產(chǎn)注入，成立地方“壞賬銀行”，設立公共收益特別賬戶(hù)，構建土地受讓金管理和儲備制度并編制地方政府的資產(chǎn)負債表，打破政府隱性擔保體制，盡快實(shí)現預算體制由收付實(shí)現制向權責發(fā)生制的轉變，建立科學(xué)的風(fēng)險分擔制度等內容。
從根本上說(shuō)，債務(wù)的本質(zhì)是對信用的過(guò)度透支，高債務(wù)無(wú)論對于哪一個(gè)國家都是跨不過(guò)去的“懸崖”。因此，如何化解債務(wù)風(fēng)險也成為世界各國的頭等難題。
隨著(zhù)2013年年關(guān)將近，國家審計署的債務(wù)摸底也即將揭開(kāi)面紗。當前，我國的債務(wù)金融風(fēng)險正不斷上升，而目前的解決思路似乎主要還是按照“去杠桿”、“去債務(wù)”的方式，但由此而來(lái)的卻是實(shí)體融資成本的大幅上升和整個(gè)社會(huì )流動(dòng)性的結構性緊張。如此看來(lái)，有效解決地方債務(wù)風(fēng)險也許該另辟蹊徑。
截至2010年底，我國地方政府性債務(wù)為10.7萬(wàn)億元，約占當年GDP的27%，加上整個(gè)公共部門(mén)名義負債、政策性金融機構所發(fā)行的金融債余額，我國公共部門(mén)總體負債占GDP的50%左右，在安全區之內。近期，國家審計署將公布截至
2012 年底和2013 年6
月底全國政府性債務(wù)的審計結果。不論最終數據如何，無(wú)論地方政府債務(wù)的規模是大是小，集中還款風(fēng)險都近在咫尺。從根本上而言，地方政府債務(wù)的流動(dòng)性風(fēng)險，體現在地方資產(chǎn)負債表的期限錯配和資產(chǎn)收益低下。資產(chǎn)方往往是期限較長(cháng)的固定資產(chǎn)投資，現金流不足，而負債方則是各種類(lèi)型和期限的債務(wù)，隨著(zhù)持續的調控，特別是平臺貸款“降舊控新”的管理，有可能因為新借債務(wù)期限縮短而使得資金成本偏高。因此，地方政府性債務(wù)問(wèn)題，對整個(gè)社會(huì )的溢出風(fēng)險實(shí)際上非常大。
從資金結構來(lái)看，地方政府貸款中54%的期限在5年以上，
2011年到2015年期間，大量地方債將進(jìn)入還本付息期，2010年底地方政府性債務(wù)余額中，2011、2012年到期償還的分別占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期償還的分別占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期償還的占30.21%。
從債務(wù)分布來(lái)看，政府負有償還責任的債務(wù)在2011年和2012年到期較多，這直接導致地方政府這兩年還本付息壓力較大。根據模型預測，2014年以后，地方政府將出現資金缺口(地方可支配收入-地方支出-還本付息)。即使考慮到借新還舊，即部分資金缺口可由銀行新增信貸來(lái)彌補，2015年后也將會(huì )出現絕對的資金缺口(地方可支配收入+新增債務(wù)融資-地方支出-還本付息)。
從債務(wù)負擔來(lái)看，
2013、2014年地方政府性債務(wù)的負擔最為沉重，隨著(zhù)平臺融資集中到期，未來(lái)兩年到期債務(wù)規模增長(cháng)會(huì )更快，而財政收入增幅則難以大幅提升，屆時(shí)地方政府以及融資平臺將面臨更大的還本付息壓力。
因此，筆者認為，當前在控制地方政府性債務(wù)增量的同時(shí)，還必須盡可能地優(yōu)化債務(wù)總量，采取“標本兼治，疏堵結合”化解債務(wù)風(fēng)險，并在此過(guò)程中建立起解決債務(wù)問(wèn)題的長(cháng)效機制。從這個(gè)思路出發(fā)，大致有如下五個(gè)方案：
第一，就資產(chǎn)方而言，可考慮存量資產(chǎn)注入。將地方政府存量資產(chǎn)，比如路橋、隧道、水廠(chǎng)等，劃撥給相應的投資集團，納入投融資集團的固定資產(chǎn)。
第二，成立地方“壞賬銀行”。建議成立地方“壞賬銀行”主要負責地方債和不良資產(chǎn)處置，其購入不良資產(chǎn)應采取債務(wù)重組的方式來(lái)處置，可以對外轉讓。通過(guò)建立基礎設施產(chǎn)權交易市場(chǎng)，完善地方政府投資項目的退出機制，以便于地方政府退出部分國有股權，以此盤(pán)活地方政府融資平臺資產(chǎn)，通過(guò)資產(chǎn)證券化等金融運作手段為新項目籌集資金。
第三，設立公共收益特別賬戶(hù)�？梢钥紤]將部分城投債轉為市政收益債，將公用事業(yè)類(lèi)的城投債定位為市政收益債，并在地方政府預算中設立特別賬戶(hù)，進(jìn)而從根本上降低政府融資對社會(huì )融資，特別是實(shí)體部門(mén)融資需求的擠出。
第四，構建土地受讓金管理和儲備制度，編制地方政府的資產(chǎn)負債表。第一步是土地出讓金收入經(jīng)法定程序，可由土地儲備機構、地方財政局、稅務(wù)局及資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司設置財政專(zhuān)戶(hù)，保證收入及時(shí)納入管理和儲備機制內，其他部門(mén)不得私設賬戶(hù)。接著(zhù)是以實(shí)現財政支出責任配置與財政收入籌集能力相適應為目標，建立完善土地征收績(jì)效評價(jià)體系。然后是對地方政府的土地受讓?zhuān)珖舜笠约皩徲嬍鸫藭r(shí)必須發(fā)揮監督和審計作用，加大審查和執法力度。最后是編制地方政府資產(chǎn)負債表，提高地方預算透明度。從中長(cháng)期來(lái)看，各級政府都應編制完整的資產(chǎn)負債表。政府財政統計和預算報告應披露有法律效力的擔保所導致的或有負債。
第五，打破政府隱性擔保體制。說(shuō)到底，從制度成因上看，地方政府性債務(wù)不受約束的擴張也與政府的隱形擔保體制息息相關(guān)。政府隱性擔保，實(shí)際上是政府信用的一種使用，由于地方政府對融資成本不敏感，遂使地方政府性債務(wù)變成一種低風(fēng)險、高收益的資產(chǎn)，從而將實(shí)體經(jīng)濟擠出融資市場(chǎng)，加劇了產(chǎn)業(yè)結構的扭曲，導致“國進(jìn)民退”。
自2008年國際金融危機以來(lái)，我國以地方政府為主導的投資擴張，對資金有饑渴癥的地方政府不斷通過(guò)表外貸款、銀行間債務(wù)融資等形式與其對接，于是大量資金流向了地方融資平臺和政府驅動(dòng)投資的行業(yè)，造成資源的嚴重錯配。尤為嚴重的是，由于各級政府間的償債職責不清、事權界限不明，一旦累計債務(wù)風(fēng)險超過(guò)地方財政的實(shí)際承受能力，勢必逐級向上轉嫁償債風(fēng)險，那將直接危及中央財政的安全，這也正是中央經(jīng)濟工作會(huì )議強調省區市政府要對本地區地方政府性債務(wù)負責任的重要原因。
總而言之，不徹底改變我國政府的隱性擔保制度，不盡快實(shí)現預算體制由收付實(shí)現制向權責發(fā)生制的轉變、建立財政資產(chǎn)負債管理體系，不實(shí)行隱性擔保顯性化，建立科學(xué)的風(fēng)險分擔制度，我國的財政金融風(fēng)險不斷上升的局面就難以有根本性改變。