建國以來(lái)規模最大的、拉網(wǎng)式的地下油氣管線(xiàn)安全大檢查正在進(jìn)行，并將持續到今年的3月份，行業(yè)管理者做出如此大范圍的隱患排查，緣于去年“11·22”中石化東黃石油管道泄漏爆炸事故所暴露出的地下管線(xiàn)問(wèn)題之嚴重、管理之混亂。更為重要的是，30多年的快速城市化以及未來(lái)若干年城市化繼續加速的情況下，不得不防范和應對城市地下管網(wǎng)壽命周期“浴盆曲線(xiàn)”兩端的風(fēng)險：一方面，隨著(zhù)近年來(lái)城市邊界的不斷擴展，新鋪地下管線(xiàn)投產(chǎn)初期在設計、施工和管材方面的問(wèn)題開(kāi)始逐漸暴露，進(jìn)入了“適應性”的事故高發(fā)期;另一方面，城市老城區地下油氣管網(wǎng)服役時(shí)間超過(guò)20年的約60%，而東部油氣管網(wǎng)服役運行已超過(guò)30年，進(jìn)入了因腐蝕破損等原因而步入“老齡化”事故高發(fā)期。
但是，從“11·22”事故和在這之前爆發(fā)的系列地下管線(xiàn)事故(如2010年黑龍江巴彥縣地下水污染、2013年6月和7月發(fā)生的大連石化爆炸和漳州騰龍芳烴PX爆炸，以及不久前爆發(fā)的12·26瀘州輸氣管爆炸等)揭示出來(lái)的問(wèn)題看，地下管網(wǎng)壽命周期獨有風(fēng)險的暴露僅僅是冰山一角，城市化快速推進(jìn)和重化工業(yè)先行戰略下，對于經(jīng)濟增長(cháng)過(guò)分追求、城市相關(guān)規劃齊頭并進(jìn)但缺少統一布局、綜合協(xié)調、長(cháng)遠規劃以及環(huán)評和生態(tài)保護的忽視才是最應該重視的。
30多年快速城市化后，各大中城市均面臨交通擁擠、住房困難、環(huán)境污染和公共資源短缺等問(wèn)題，這些被稱(chēng)為“城市病”的問(wèn)題讓大城市主政者頭痛不已，而目前新型城鎮化、新土改、城市布局調整、大城市各種限制性政策等實(shí)施也在致力于解決“城市病”。事實(shí)上，大城市這些“地上問(wèn)題”在困擾我們的同時(shí)，快速城市化后的今天，城市的“地下問(wèn)題”也到了爆發(fā)的密集期，但相比“地上問(wèn)題”，眼睛看不見(jiàn)的這些“地下問(wèn)題”并沒(méi)有得到應有的重視。甚至，很多老百姓、學(xué)者都不知道在自己每天生活和工作的城市，還存在一個(gè)與地上同等重要的、與自己生活密切相關(guān)的地下公共空間和設施體系。
實(shí)際上，與城市的地上的空間公共資源、基礎設施需要合理配置、維護和改善一樣，給水、排水、燃氣、供熱、電力、電信、工業(yè)及其他等八大類(lèi)管線(xiàn)鋪設所形成的錯綜復雜的“地下城市系統”也要給予同樣的待遇，甚至是更高的待遇，因為我們能夠用肉眼發(fā)現地上可能出現的安全隱患，給處理也留出了時(shí)間和空間，而地下的這些“生命線(xiàn)”、“保障線(xiàn)”系統若得不到應有的重視，不出事則已、但凡出事可能就是大事，緩沖的空間和時(shí)間比較有限。
之所以如此擔憂(yōu)，與近年來(lái)我國地下管線(xiàn)系統出問(wèn)題的特征有關(guān)。據地下管線(xiàn)委員會(huì )統計，2008-2010年間，全國僅媒體公開(kāi)報道的地下管線(xiàn)事故平均每天就有5.6起。而這些事故因管線(xiàn)壽命周期內規律性風(fēng)險引發(fā)的極少，大多數是因為地上空間定位重疊、管線(xiàn)間多頭管理、負荷超重、城市建設亂象(亂打樁、亂開(kāi)挖等)和安全生產(chǎn)規則得不到遵守等所致。例如，去年8月份發(fā)生石化爆炸的廈門(mén)海滄南部，在《廈門(mén)市城市總體規劃(1995-2010)》中被定位為發(fā)展石化工業(yè)，然而在10年后的《廈門(mén)市城市總體規劃(2004-2020)》中又被定位為“城市次中心”，承擔綜合性分區配套服務(wù)中心職能，這意味著(zhù)城市化的觸角開(kāi)始伸向原本不應住人的化工區。同一問(wèn)題在“11·22”事故的黃島、石化城市安慶和吉林等城市均不同程度存在。原國家環(huán)�？偩衷M織了全國化工石化項目環(huán)境風(fēng)險大排查，顯示在排查的7555個(gè)項目中，有2489個(gè)布設于城市附近或人口稠密區，占32.4%。
在國際上，地下管網(wǎng)建設一直遵循“先來(lái)后到”的原則，如果輸油管線(xiàn)是建設在先，那么后續的城市管網(wǎng)系統就應該避開(kāi)，但不管從“11·22”事故看，還是從巴彥縣地下水污染事件看，都存在著(zhù)地下給排水管道和輸油管道布置不合理，造成疊加后的積壓、地上建筑物擠占空間，挪線(xiàn)和維修空間不足的問(wèn)題。在城市范圍快速擴大的區域，這些問(wèn)題絕非個(gè)案。多頭管理和利益協(xié)調難也很?chē)乐兀骸?1·22”事故中的黃島地下有11條管線(xiàn)，其中管線(xiàn)的規劃歸規劃局管、建設開(kāi)工歸建設局管、建設中挖掘道路的許可由市政部門(mén)管、管線(xiàn)工程檔案歸城建檔案管理部門(mén)管。部門(mén)都有利益，難以協(xié)調，造成“誰(shuí)都在管、誰(shuí)都不管”的現狀，就像地上不斷發(fā)生的井蓋事故一樣。值得注意是，在國務(wù)院督察組的協(xié)調下，輸油管線(xiàn)路和市政管網(wǎng)線(xiàn)路圖才第一次“碰頭”，黃島區地下管網(wǎng)全貌也才第一次被看到，很難想象這就是“世界級石化基地”。
說(shuō)到底，地下管網(wǎng)問(wèn)題是城市化快速推進(jìn)、經(jīng)濟增長(cháng)大過(guò)一切、重化工業(yè)先行、城市規劃缺乏前瞻性和協(xié)調性、環(huán)評無(wú)法在規劃中前置、“先上車(chē)后買(mǎi)票式”補救等原因所致。城市化快速推進(jìn)后，城市地上建筑物密度和承載力在短期內急劇上升，而地下管網(wǎng)系統的密度和利用強度也在同比例上升。這種變化往往與城市產(chǎn)業(yè)的先行布局、后續規劃有沖突，先工業(yè)化后城市化的中國，必然會(huì )出現這種沖突。照理說(shuō)，完全能夠通過(guò)前瞻性的城市規劃、環(huán)評制約、各管理部門(mén)來(lái)協(xié)調，從而在預留和保護地下管網(wǎng)各自生存空間的前提下，構建地下管網(wǎng)平等相處、長(cháng)期共存的生態(tài)系統，就像倫敦、紐約和巴黎等大都市存在了幾百年但相安無(wú)事的“地下城市”(倫敦百年下水道被稱(chēng)為“工業(yè)世界的七大奇跡”)。
但是，不僅城市各項規劃缺乏前瞻性、規劃所涉部門(mén)利益也難以協(xié)調(如從屬于央企的油氣和通信布局與地方城市布局的協(xié)調)、環(huán)評無(wú)法制約產(chǎn)業(yè)規劃的通過(guò)，繞過(guò)環(huán)評批項目成了常態(tài)。在城市重點(diǎn)發(fā)展重化工業(yè)(如環(huán)渤海地區除秦皇島外的沿海地市都將發(fā)展臨港石化產(chǎn)業(yè)作為重點(diǎn)產(chǎn)業(yè))、地上空間無(wú)序布置和人為調整造成管網(wǎng)改造遷移成本大等問(wèn)題的面前，事態(tài)變得更加嚴峻。目前，不僅市政部門(mén)對地下管線(xiàn)鋪設和管理安全規則遵守得少，而且尚有逾60%的城市未進(jìn)行地下管線(xiàn)普查。當務(wù)之急，除了進(jìn)行安全大排查外，更要建立地下管線(xiàn)綜合管理機構，建立地下管線(xiàn)綜合信息管理系統，重新劃定城市生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間分布區域和隔離帶，通過(guò)地下管線(xiàn)立法嚴格安全檢查，建立預警、事故處理、責任跟蹤和處理制度。