據稱(chēng)，十八屆三中全會(huì )關(guān)于農村土地制度改革的論述遭到不少“誤讀”，比如有人認為三中全會(huì )解禁了小產(chǎn)權房等，為此，相關(guān)部門(mén)高層不得不出來(lái)予以澄清。其實(shí)，對土地改革政策如何預期，關(guān)鍵在于認清土地功能及其現狀。
以筆者之見(jiàn)，土地功能主要有政治的和經(jīng)濟的兩方面功能。
在我國，土地的政治性功能有三。一是作為民族國家的領(lǐng)土為本國居民提供生活居住場(chǎng)所，是民族獨立和國家安全的重要條件。二是保障糧食安全，以足夠的耕地生產(chǎn)足夠的糧食，保證全民族免于生存危機。這一功能是土地的廣義保障功能。三是保障農業(yè)人口的就業(yè)和生存，以農地和相關(guān)條件使農業(yè)人口不至于失業(yè)和居無(wú)定所。這是土地的狹義保障功能。很明顯，由于中國人口眾多，尤其是鄉村人口數量龐大(據國家統計局公布的數據顯示，截至2012年底，該數字為6.4222億)，實(shí)現土地的生存保障功能，無(wú)疑是重大政治問(wèn)題。
土地的經(jīng)濟性功能也有三個(gè)方面。一是作為微觀(guān)經(jīng)濟運行的關(guān)鍵要素、宏觀(guān)經(jīng)濟調控的重要對象，這主要是人類(lèi)社會(huì )進(jìn)入工業(yè)時(shí)代以后的工業(yè)用地和城市用地的功能。土地作為要素進(jìn)入市場(chǎng)，其價(jià)值主要體現為由人類(lèi)生產(chǎn)生活的區域布局形成的工業(yè)區域和農業(yè)區域的差異、城市和鄉村的差異所帶來(lái)的土地級差地租，因此土地或者說(shuō)級差地租成為不同利益主體的爭奪對象，并增加了土地制度改革的復雜性和難度。二是人類(lèi)進(jìn)行農業(yè)生產(chǎn)的基本條件，這是農業(yè)用地的功能。三是人類(lèi)進(jìn)行生態(tài)文明建設的基本條件，這是生態(tài)環(huán)境建設用地的功能。生態(tài)文明由工業(yè)文明發(fā)展到一定階段時(shí)所催生，可以看作是工業(yè)文明的高級階段。發(fā)揮和調節土地的經(jīng)濟功能，雖然帶有很強的政治性，但畢竟主要是技術(shù)性、科學(xué)性的治理問(wèn)題，因而在推進(jìn)調節土地經(jīng)濟功能的改革時(shí)，既要發(fā)揚民主，更要尊重規律、講究科學(xué)。
土地功能的多面性，決定了對土地制度建設和改革的需求的多面性。由于各自利益和社會(huì )職責不同，全國性的政治家更關(guān)注土地的政治功能，而區域性的政治家和地方行政官員以及經(jīng)濟界人士則更關(guān)注土地的經(jīng)濟功能。但由于全國性的政治家主導著(zhù)土地改革全局，因而土地改革注定必須以滿(mǎn)足實(shí)現土地政治功能的需要為前提。所以，在不存在嚴重領(lǐng)土主權問(wèn)題的今天，國家領(lǐng)導人談土地制度改革，都強調糧食安全問(wèn)題、要求堅守18億畝耕地紅線(xiàn)，都擔心大量農業(yè)人口脫離農村而又無(wú)法在城市立足時(shí)將會(huì )出現社會(huì )動(dòng)蕩。
但在當下中國，糧食安全或許并不是問(wèn)題：第一，盡管最近一些年來(lái)我國耕地和農業(yè)勞動(dòng)力都在大幅度減少，但糧食產(chǎn)量卻連續10年增長(cháng)，這一事實(shí)表明只要糧食生產(chǎn)能力達到一定水平，糧食供給就不會(huì )有問(wèn)題。第二，盡管工業(yè)化、城市化(城鎮化)會(huì )占用耕地，但有專(zhuān)家認為實(shí)現工業(yè)化和城市化并不會(huì )突破18億畝耕地紅線(xiàn)，而且第二次全國土地普查發(fā)現我國耕地已增加到20億畝。第三，國家已經(jīng)實(shí)行了最嚴格的耕地保護制度，基本農田保護制度也使農地及其用途得到了最有力的管制，只要繼續實(shí)施這些制度，維持耕地的數量并沒(méi)有問(wèn)題。因此，對于糧食安全問(wèn)題來(lái)說(shuō)，土地改革目標除了仍要保持耕地應有數量以外，主要著(zhù)力點(diǎn)應當是不斷提高糧食綜合生產(chǎn)能力，同時(shí)以大力推進(jìn)公共服務(wù)均等化，為種糧農民提供足夠補貼等措施，調動(dòng)農民種糧積極性，培養職業(yè)和專(zhuān)業(yè)農民隊伍。
現階段較有爭議的是如何看待農地的生存保障功能。一些學(xué)者和官員認為，農地改革必須穩妥慎重，因為一旦影響了農地的生存保障功能，中國就會(huì )出大問(wèn)題。
事實(shí)上，正如一些學(xué)者所指出的那樣，到本輪土地制度改革之際，農地對于農民的生存保障功能已大大弱化。首先，農地對農民工已經(jīng)不再具有(狹義)保障功能。改革開(kāi)放初期剛剛開(kāi)始實(shí)施家庭土地承包制度的時(shí)候，農地確實(shí)是農民的生存保障，同時(shí)也是就業(yè)保障，但從上世紀90年代農民大規模進(jìn)城務(wù)工開(kāi)始，情況逐步發(fā)生了變化。2008年底，國際金融危機傳導到我國，導致我國2000萬(wàn)農民工提前返鄉，然而2009年春節后，大部分農民工還是再次進(jìn)入城市尋找工作，而且在城市出現“民工荒”的背景下基本實(shí)現充分就業(yè)。這一事實(shí)以及此后不再出現大規模農民工返鄉潮的情況表明，我國的城市工業(yè)化已經(jīng)有能力把農民工留在城市。并且，如果城市化、城鎮化布局合理，還將繼續有效吸納農業(yè)轉移人口。
其次，土地對留在農村的農民的社會(huì )保障功能也已基本為新農保、新農合等所替代。農村實(shí)行了免費的義務(wù)教育，新農合從2003年起試點(diǎn)，到2010年實(shí)現基本覆蓋全國農村居民。新農保從2009年起試點(diǎn)，到2012年實(shí)現了社會(huì )養老保險制度全覆蓋�？梢哉f(shuō)，盡管鄉村人口享有的公共服務(wù)水平仍遠低于城市居民，但農地的生存保障功能，確實(shí)對農民已失去了意義。
再次，現行農村土地承包法所規定的農村土地流轉制度，仍然以保留農地集體所有權和農民承包權為前提，并沒(méi)有允許讓農民最終與農地“斷根”，農地仍然可以為農民“兜底”。事實(shí)上，土地財產(chǎn)權利已經(jīng)和使用權結合在一起，所有權日益虛化、弱化，農地流轉并不會(huì )減少農民利益。
很明顯，十八屆三中全會(huì )提出的農地改革措施，比如允許符合規劃和用途管制的農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地與國有土地同等入市、同權同價(jià);慎重穩妥推進(jìn)農民住房財產(chǎn)權抵押、擔保和轉讓;賦予農民對土地承包經(jīng)營(yíng)權抵押和擔保權能，都應當積極試點(diǎn)，盡快推開(kāi)。