看北京、深圳等小產(chǎn)權房問(wèn)題較為突出的城市最近出臺的政策，對存量小產(chǎn)權房的處理大多遵循整體從寬、分類(lèi)確認、漸進(jìn)合法化的路徑，采取不同程度的罰款或補繳地價(jià)來(lái)確認產(chǎn)權，政策基調顯得非常靈活和務(wù)實(shí)。估計這可能成為國家處理小產(chǎn)權房的基本思路。
自去年11月22日國土和住建兩部委聯(lián)合發(fā)出通知，要求各地堅決遏制違法建設和銷(xiāo)售小產(chǎn)權房以來(lái)，北京、深圳、廣州等地相繼采取高壓政策，拆除小產(chǎn)權房、查處典型、嚴肅追究有關(guān)責任人。但看北京、深圳等小產(chǎn)權房問(wèn)題較為突出的城市最近出臺的政策，對存量小產(chǎn)權房的處理大多遵循整體從寬、分類(lèi)確認、漸進(jìn)合法化的路徑，筆者估計，這可能將成為未來(lái)國家處理小產(chǎn)權房的基本思路。這意味著(zhù)，存量小產(chǎn)權房被沒(méi)收拆除的可能性基本上不存在。除存在安全隱患、占用公共設施和耕地的被拆除外，大多數小產(chǎn)權房將會(huì )留用，并采取不同程度的罰款或補繳地價(jià)來(lái)確認產(chǎn)權，而存在爭議的則擱置留用。
雖然確認產(chǎn)權不意味著(zhù)小產(chǎn)權房就能像商品房一樣自由交易，但小產(chǎn)權房此前最大的弊病——不完整的產(chǎn)權將得到修復，在流轉和產(chǎn)權保護上的法律風(fēng)險將基本消除，若產(chǎn)權的邊界和對于產(chǎn)權的法律保護最終明晰，則在交易層面的合法化就是必然的。
以深圳即將在4月1日實(shí)施的《試點(diǎn)實(shí)施辦法》為例，其基調是分類(lèi)處理和確認，除對由非原村民所建、以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)為目的的違法建筑部分不予確認(但可以留用)外，其他違法建筑在不占用公共設施、不存在安全隱患的前提下將全部納入產(chǎn)權確認的范疇。而且，繳納少量地價(jià)(住宅類(lèi)為基準地價(jià)的10%)后，符合“一戶(hù)一棟”原則的住宅類(lèi)違建和絕大多數生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性建筑類(lèi)還可以申請獲得商品房產(chǎn)權。相比之前堅決禁止、清理拆除和不予確認的政策表態(tài)，本次政策基調顯得更加靈活和務(wù)實(shí)。
目前，深圳絕大多數小產(chǎn)權房是由村民自己建設，或由村委會(huì )的開(kāi)發(fā)公司或者外請開(kāi)發(fā)公司代建。即使是聯(lián)合外面公司一起開(kāi)發(fā)，基本模式也是由村民或村集體提供土地，私人開(kāi)發(fā)商負責籌集建設資金，建成后村民留存一部分用于居住和出租，剩余部分出售，單純面向市場(chǎng)銷(xiāo)售而開(kāi)發(fā)的項目非常少。特別在近年來(lái)房?jì)r(jià)快速上漲的情況下，在深圳超過(guò)1000萬(wàn)的非戶(hù)籍人口中，80%選擇租住小產(chǎn)權房，甚至很多初來(lái)深圳創(chuàng )業(yè)的人也選擇小產(chǎn)權房租住。由此，村民選擇出租小產(chǎn)權房來(lái)獲得長(cháng)遠收益(村民自有物業(yè)出租收益和集體物業(yè)年度分紅)更劃算，出售小產(chǎn)權房的比例就更低了。因此，照此趨勢，深圳存量小產(chǎn)權房中的絕大多數將走上分類(lèi)確認和漸進(jìn)合法化的處理路徑。
北京也類(lèi)似，盡管北京小產(chǎn)權房占存量住房比例不大，但近年來(lái)地下交易非常旺盛，據悉占據了房地產(chǎn)市場(chǎng)近20%的交易份額。當然，北京打擊小產(chǎn)權房也是最嚴厲的，但真正被拆除的很少。如2007年以來(lái)，北京列出在建在售小產(chǎn)權房項目共116個(gè)，但真正拆除的只有21個(gè)，沒(méi)收和處以罰款的9個(gè)，責令停工的7個(gè)，剩余的79個(gè)項目(占項目總數68%)到目前仍處于待處理階段。也就是說(shuō)，北京查處小產(chǎn)權房，目前打擊的也只是新增項目，對于存量也基本轉向了分類(lèi)處理和確認的方法。
有數據顯示，目前全國小產(chǎn)權房總面積近70億平方米，大部分是本世紀初房地產(chǎn)市場(chǎng)化和城市化提速以來(lái)建成的，如深圳近40萬(wàn)棟小產(chǎn)權房，有30萬(wàn)棟是1999年以后建成的，而國家打擊小產(chǎn)權房也開(kāi)始于1999年。小產(chǎn)權房之所以越禁越多，而政策卻從最初的高壓轉向目前的靈活和從寬，是因為如果追溯小產(chǎn)權房產(chǎn)生的源頭，難以在法理上界定為違法。鑒于事實(shí)上的合法性和合理性一直存在，政策轉向是順勢而為，因為未來(lái)土地改革和新型城鎮化的大方向與政策上繼續高壓相沖突。
小產(chǎn)權房的最初產(chǎn)生，源于城市化和工業(yè)化快速推進(jìn)中，地方政府的支出增加，為降低成本，地方政府采取非市場(chǎng)化的手段低價(jià)征收農民土地。為使農民接受低價(jià)征收，地方政府提供留地政策作為妥協(xié)，即留給村民和村集體一部分土地，供其按照經(jīng)營(yíng)性用途自行開(kāi)發(fā)利用，從而解決了城市原住民城市化安置的社保和就業(yè)成本。在這一政策而非法律的框架下，村集體以鄉鎮企業(yè)或者其他公共設施的名義進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)是不受法律約束的。這意味著(zhù)，若村民和村集體順應城市化加速趨勢，適時(shí)調整集體土地開(kāi)發(fā)模式，通過(guò)建設小產(chǎn)權房來(lái)供外來(lái)人口租住的新的經(jīng)營(yíng)方式理應屬于這一范疇，將其排除在外，法理上難以講得通。
另外，小產(chǎn)權房不合法，主要指村民和村集體突破土地用途管制和城鄉規劃法，將集體土地轉做城市建設用地(如商品房開(kāi)發(fā)和銷(xiāo)售)，但地方政府卻可以單方突破這些規制，按照原用途補償來(lái)征收集體土地，并以市場(chǎng)化出讓來(lái)獲得收益。因此，在村民和村集體看來(lái)，這一政策是城市化后單方面插入的，而且，以小產(chǎn)權房所在的城中村的形成，是地方政府主導的城市化外的另一種城市化模式，事實(shí)上，這對于降低城市化和工業(yè)化成本、支持出口導向戰略、降低住房?jì)r(jià)格和提供住房保障、降低城市生產(chǎn)和生活服務(wù)業(yè)價(jià)格等有不可磨滅的貢獻，理應分享城市化的溢價(jià)，擁有財產(chǎn)性收入。三中全會(huì )提出了建設城鄉統一的用地市場(chǎng)、賦予農民財產(chǎn)性收入、尊重農民土地流轉權、推進(jìn)以人為本的城市化，這實(shí)質(zhì)上是對過(guò)去城市化中土地利用政策遺留問(wèn)題的糾偏，而這些頂層設計的“落地”，首先應當在融入城市化的村民和村集體中實(shí)現。因此，即便小產(chǎn)權房存在質(zhì)量、占用耕地、利用法律漏洞、不符合土地節約集約的問(wèn)題，而且準許其自由流轉將侵犯大產(chǎn)權房購買(mǎi)者的利益，不可能馬上實(shí)現完全的合法化。但從深圳、北京等城市的實(shí)情看，可以認為小產(chǎn)權房漸進(jìn)合法化的進(jìn)程已經(jīng)開(kāi)啟。