許善達說(shuō)，雖然各界一致認為財稅改革應該是當前改革中間的一個(gè)重點(diǎn)，但是還有很多具體問(wèn)題沒(méi)有形成共識，比較確定的一個(gè)大方向是營(yíng)業(yè)稅改增值稅。然而這一改革也面臨多重困難，雖然上海率先試點(diǎn)取得了很多有益經(jīng)驗，但是由于金融等服務(wù)行業(yè)的增值稅改革具體該如何實(shí)施仍然存在爭論，預計很難在十二五期間完成改革。
中國經(jīng)濟50人論壇、新浪財經(jīng)和清華經(jīng)管學(xué)院聯(lián)合舉辦的新浪·長(cháng)安講壇第247期日前召開(kāi)。論壇學(xué)術(shù)委員會(huì )成員、中國注冊稅務(wù)師協(xié)會(huì )會(huì )長(cháng)許善達發(fā)表了題為“關(guān)于深化財稅改革”的主題演講。
三大難題困擾營(yíng)改增改革
許善達說(shuō)，十八屆三中全會(huì )召開(kāi)的時(shí)候，學(xué)術(shù)界、政府有關(guān)部門(mén)和企業(yè)界一致認為財稅改革應該是當前改革中間的一個(gè)重點(diǎn)。從這次三中全會(huì )的決議來(lái)看，我的理解不一定對，反映出現在關(guān)于財稅改革還有很多問(wèn)題沒(méi)有形成共識，所以文件里面寫(xiě)了很多意向性的、原則性的表述。比如有一段說(shuō)提高效率，我不知道在財稅領(lǐng)域提高效率指什么，稅收有哪些屬于效率低的，財政里頭哪些屬于效率低的。還有一句話(huà)叫“調動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性”。這句話(huà)其實(shí)在很多的文件里都說(shuō)過(guò)，可是在財稅改革里面提出它針對什么，是針對著(zhù)中央的積極性調動(dòng)得不夠，還是針對地方的積極性調動(dòng)不夠，像這樣的事情都沒(méi)有人去解讀。
許善達說(shuō)，幾項確定的改革如果能把握住的話(huà)，那么對下一步整體財稅改革的大方向也就差不多能把握住。
第一個(gè)確定性的是營(yíng)業(yè)稅改增值稅。這件事情從上海開(kāi)始試點(diǎn)的。實(shí)踐證明，如果營(yíng)業(yè)稅不改增值稅，國家很多經(jīng)濟上的戰略目標實(shí)現不了。比如中國要發(fā)展服務(wù)業(yè)，但是營(yíng)業(yè)稅對服務(wù)業(yè)征收稅負重而且重復征稅，出口的服務(wù)也不退稅。
從2009年開(kāi)始討論，到了2011年，仍有三大難題使得中央政府沒(méi)有拿出一個(gè)方案在全國來(lái)推行。第一個(gè)是減稅。1994年改革的時(shí)候，總體稅負不變。但是這次營(yíng)業(yè)稅改增值稅第一個(gè)要求就是要降低服務(wù)業(yè)的稅負。這就出現問(wèn)題了，營(yíng)業(yè)稅是地方稅，減稅的企業(yè)受益但是政府的收益會(huì )減少，地方政府就可能提出要中央給補貼�？傮w來(lái)說(shuō)，所有中央決定減地方稅的，中央都會(huì )有補貼。要想減稅發(fā)展服務(wù)業(yè)，就要有政府承擔收入減少的損失，比例卻一時(shí)定不下來(lái)。
第二個(gè)，營(yíng)業(yè)稅改成增值稅，增值稅是中央地方七五二五分成的，營(yíng)業(yè)稅改增值稅的部分要不要二五七五分成？減稅是政府和企業(yè)的關(guān)系，但是減稅以后增值稅如果分成，等于是中央政府和地方政府的分配有調整。如果要進(jìn)行這個(gè)調整，地方的收入就會(huì )減少一大筆。
第三個(gè)問(wèn)題，營(yíng)業(yè)稅是地方稅務(wù)局管的，增值稅是國稅局管的，那么營(yíng)改增以后讓誰(shuí)來(lái)管？因為增值稅管理最大的特點(diǎn)是采用信息化系統，如果把營(yíng)業(yè)稅改增值稅以后交由國稅局管，好處是信息化的系統是現成的，壞處是地稅局的業(yè)務(wù)量會(huì )大幅度減少。但如果讓地稅局自己管，建設這套系統要幾十億元的資金，地方政府不一定愿意出這個(gè)錢(qián)。而且即使建了系統，國稅一個(gè)系統，地稅一個(gè)系統，服務(wù)業(yè)和制造業(yè)又相互有業(yè)務(wù)往來(lái)，地稅局國稅局之間再加上縣級市級省級地稅局之間進(jìn)行數據對比，就會(huì )導致運行的效率很低。
上海試點(diǎn)的好處吸引了其他地區
所以，雖然學(xué)術(shù)界、政府部門(mén)和企業(yè)界沒(méi)有任何一個(gè)人、沒(méi)有任何一個(gè)單位反對營(yíng)改增，但是到方案的設計上問(wèn)題就來(lái)了，減稅要中央補貼，中央沒(méi)錢(qián)，因為營(yíng)業(yè)稅數額大。這個(gè)問(wèn)題不定方案就很難寫(xiě)。還要討論現在的形勢能不能讓中央從地方又集中一部分的收入。而且有相當一部分地稅局堅決不同意由國稅局來(lái)管營(yíng)業(yè)稅改成的增值稅，但是它們又要求省里給我建系統。
在這個(gè)形勢下，上海率先突破了這個(gè)事。因為國務(wù)院要求上海大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，所以上海要調整產(chǎn)業(yè)結構。上海研究以后得出一個(gè)結論，要想在上海發(fā)展服務(wù)業(yè)，很多事上�？梢宰约航鉀Q，但是如果中央不支持他們把營(yíng)業(yè)稅改成增值稅的話(huà)，上海想搞服務(wù)業(yè)就是一句空話(huà)。上海專(zhuān)門(mén)成立了一個(gè)班子研究這個(gè)事，后來(lái)下了決心，減的收入上海自己承擔，不和中央要一分錢(qián)補貼。但是營(yíng)改增形成的增值稅百分之百都歸上海，中央不再分成。做出這么一個(gè)決策后報告了國務(wù)院，核心就一條，增值稅不分成中央同不同意？最終，上海的方案得到了財政部和稅務(wù)總局的支持，上海開(kāi)始試點(diǎn)。
對此，許善達給出了一組數字：上海進(jìn)入改革的包括除了鐵路以外的交通運輸業(yè)、技術(shù)開(kāi)發(fā)、信息技術(shù)服務(wù)、物流等現代服務(wù)業(yè)，涉及的營(yíng)業(yè)稅大約是300億元，占當地整個(gè)營(yíng)業(yè)稅的30%。一年之內這300億元的稅減了120億元，達到40%。還不僅如此，因為這些行業(yè)已經(jīng)改成繳納增值稅了，原來(lái)的增值稅納稅人購買(mǎi)這些企業(yè)的服務(wù)，可以獲得增值稅抵扣的發(fā)票，這樣的抵扣又有120億元，于是整個(gè)減稅規模超過(guò)了240億元。2012年試點(diǎn)了一年，雖然當地的地區生產(chǎn)總值(GDP)同比增長(cháng)只有一位數，但是在營(yíng)業(yè)稅改增值稅的領(lǐng)域增長(cháng)卻是兩位數。
上海開(kāi)始改革的時(shí)候，涉及的企業(yè)戶(hù)數是12萬(wàn)，一年之內，在這個(gè)領(lǐng)域新成立的企業(yè)有5萬(wàn)多戶(hù)，效果十分明顯。而且上海的改革對周?chē)�形成了洼地效應。蘇州很快就發(fā)現，由于上海改了蘇州沒(méi)改，蘇州的企業(yè)比如說(shuō)委托廣告公司做業(yè)務(wù)就不找蘇州的公司了，因為蘇州公司只能開(kāi)營(yíng)業(yè)稅發(fā)票，上海的廣告公司能開(kāi)增值稅發(fā)票，這樣就可以抵扣稅款。于是，蘇州服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)就有相當一部分萎縮了，流去了上海。浙江、安徽的很多城市也受不了了，情況非常嚴峻。
北京、天津、深圳這些城市，跟上海離得比較遠，基本沒(méi)受到影響，但是它們也看到了上海這樣做的好處。所以這些地方也準備行動(dòng)起來(lái)，而且如果開(kāi)動(dòng)得快，也可以像上海那樣享受到洼地效應，所以全國很多省都給國務(wù)院打報告，要求盡快進(jìn)入試點(diǎn)。
十二五完成營(yíng)改增的可能性很小
但是不要簡(jiǎn)單地認為這件事情已經(jīng)理順了，營(yíng)改增還面臨很多問(wèn)題。
2013年一開(kāi)始國務(wù)院提了三個(gè)領(lǐng)域，鐵路運輸、電信郵政和建筑安裝要實(shí)行營(yíng)改增。到了7月份、8月份的時(shí)候，把建筑安裝去掉了。因為建筑安裝行業(yè)征收的營(yíng)業(yè)稅和增值稅在制度上有一個(gè)重要的差異，營(yíng)業(yè)稅要求企業(yè)的納稅地點(diǎn)和收入歸屬不以這個(gè)企業(yè)注冊地來(lái)繳納，而是項目所在地。但是增值稅不是，增值稅是以注冊地來(lái)繳稅，就是發(fā)票在哪里領(lǐng)的在哪繳稅。這種差異導致不能簡(jiǎn)單地就把建筑安裝的營(yíng)業(yè)稅廢掉改成增值稅，因為這類(lèi)企業(yè)的項目所在地是分布在全國的，但是注冊地只在很少的幾個(gè)地方。按照改成增值稅后實(shí)行注冊地繳稅的話(huà)，意味著(zhù)地方政府收入的格局就會(huì )產(chǎn)生巨大的變化，很多地方的收入都將轉移到公司所在地的大城市去，這樣的變化中國的財政體制是無(wú)論如何承受不了的。所以這個(gè)問(wèn)題怎么設計還需要特殊的考慮。
到了12月份，電信也不搞了，只搞郵政，而電信的稅額比郵政大。也就是年初定了三個(gè)行業(yè)，最后搞了一個(gè)半還不到。這也說(shuō)明營(yíng)改增的難度比很多人想像的要大。
現在還有一個(gè)新的問(wèn)題，因為營(yíng)改增不像1994年改革那樣是1月1號出臺并且全面的，可以讓工作人員將稅負變化、稅率高低一次性計算�，F在是一個(gè)行業(yè)一個(gè)行業(yè)的推進(jìn)，改一個(gè)行業(yè)就多一份抵扣，再改一個(gè)行業(yè)又多一份抵扣，改的行業(yè)越多獲取的抵扣越多，所以稅負是要持續下降的。
在這個(gè)問(wèn)題上，許善達認為，應該按抵扣后最終稅率不變來(lái)執行。比如說(shuō)交通運輸業(yè)的稅率是11%，這就應該是抵扣后的實(shí)際稅率，也就是說(shuō)名義稅率應該隨著(zhù)擴大抵扣范圍逐步上升，但是最終不應該超過(guò)制造業(yè)的稅率17%。這個(gè)提高的過(guò)程并不加重企業(yè)稅負，而且服務(wù)業(yè)營(yíng)改增后仍然降低了稅率。
原來(lái)有一個(gè)說(shuō)法叫十二五期間完成營(yíng)改增，許善達對此持保守看法。他認為十二五期間完成的可能性比較小。他說(shuō)，現在改革的范圍只占營(yíng)業(yè)稅范圍的20%左右，還有70%到80%沒(méi)有改。十二五期間還有不到3年，在這種情況下要想把剩下的差不多80%都改了，沒(méi)有那么容易。估計快是5年，慢是7年。
許善達說(shuō)，有些稅目，比如金融保險的增值稅怎么改，和一般的制造業(yè)、服務(wù)業(yè)有非常大的差別，改起來(lái)難度更大。比如現在銀行貸款，收的營(yíng)業(yè)稅是貸款利息收入總額的5%。銀行業(yè)包括人民銀行、銀監會(huì )經(jīng)常說(shuō)這個(gè)稅負太重了，應該減，應該按差額征。
有兩個(gè)理由決定了金融業(yè)的營(yíng)業(yè)稅改革還要相應推遲。
第一個(gè)，商業(yè)銀行的股份制改革是2006年、2007年開(kāi)始的，當時(shí)外商進(jìn)入我國的商業(yè)銀行，股份不超過(guò)25%。外資計算投資回報的時(shí)候，是以當時(shí)的營(yíng)業(yè)稅制度作為前提的，如果現在把營(yíng)業(yè)稅的稅負減下來(lái)，外資就獲得了溢價(jià)，這個(gè)沒(méi)道理。
第二，當時(shí)存貸款利率沒(méi)有市場(chǎng)化，中國銀行業(yè)的息差是全世界最大的，而且這個(gè)大不是市場(chǎng)決定的，是政府人為把存款利率壓低的，讓老百姓補貼銀行。老百姓必須儲蓄來(lái)解決未來(lái)的養老看病問(wèn)題，所以存款又多，儲蓄率又高。所以沒(méi)有可能在政府仍在壓低存款利率的形勢下減銀行營(yíng)業(yè)稅。
保險的費率是跟利率掛鉤的，情況也一樣。所以金融業(yè)的營(yíng)業(yè)稅改革是利率市場(chǎng)化的一個(gè)關(guān)聯(lián)改革，二者需要基本同步進(jìn)行。
問(wèn)與答
問(wèn)：歐洲間接稅占的比重比美國要高，更多取決于它的制度問(wèn)題，還是經(jīng)濟發(fā)展狀況的問(wèn)題？
許善達：歐洲的間接稅三分之一，直接稅三分之一，社保稅三分之一，稅制結構大概是這樣。美國的個(gè)人所得稅占到收入的60%，企業(yè)所得稅很少，它的間接稅都是在零售環(huán)節的。美國的稅制、稅率、稅目都是州定的，要改成增值稅就要變成聯(lián)邦政府來(lái)定。所以現在各州講稅制的優(yōu)劣，很多專(zhuān)家都認為增值稅好，但是講到聯(lián)邦政府和州政府的權限劃分都反對增值稅。因為增值稅不可能每個(gè)州都搞一個(gè)，必須全國統一，它們不愿意交出這個(gè)權力。
問(wèn)：在營(yíng)改增的過(guò)程中，為什么不考慮把中央和地方分成改成三比七、二比三。
許善達：因為中央政府七五二五的核心是每年稅收增量中央拿四分之三，這是我們分稅制最核心的一個(gè)內容，其中有一部分還要返還到地方，實(shí)際上中央拿的是52%多。這是一個(gè)原則，不能退讓。如果把中央的比重下降了，在增量里邊中央可能拿不到一半了，這個(gè)方案是不能接受的。
問(wèn)：您提到想用房產(chǎn)稅抑制房地產(chǎn)泡沫，您覺(jué)得有沒(méi)有其它的經(jīng)濟手段解決這個(gè)問(wèn)題？
許善達：就是交易環(huán)節收消費稅。我就是這個(gè)建議，交易環(huán)節收百分之幾讓地方政府決定。只有交易環(huán)節稅收才能夠起到消除泡沫、抑制房?jì)r(jià)上漲的作用。
許善達簡(jiǎn)介
許善達，高級經(jīng)濟師、教授、研究員，全國政協(xié)委員，國家稅務(wù)總局原副局長(cháng)，中國注冊稅務(wù)師協(xié)會(huì )會(huì )長(cháng)。
長(cháng)期從事宏觀(guān)經(jīng)濟、財政、稅收、金融理論研究，擔任中國注冊稅務(wù)師協(xié)會(huì )會(huì )長(cháng)，財政部會(huì )計準則委員會(huì )委員，中國注冊會(huì )計師協(xié)會(huì )審計準則委員會(huì )委員，多所大學(xué)兼職教授、特邀研究員。