高培勇認為，2014年我國將迎來(lái)新一輪的財稅體制改革。面對當前我國分稅制走樣等問(wèn)題，應堅持“完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率”24字原則，推進(jìn)財稅體制改革。
中國經(jīng)濟50人論壇、新浪財經(jīng)和清華經(jīng)管學(xué)院聯(lián)合舉辦的新浪·長(cháng)安講壇第246期日前召開(kāi)。50人論壇特邀專(zhuān)家、中國社會(huì )科學(xué)院財經(jīng)戰略研究院院長(cháng)高培勇發(fā)表了題為“新一輪財稅改革的基本方向”的主題演講。
增加直接稅 優(yōu)化稅制結構
高培勇說(shuō)，財政收入、財政支出、預算管理、財政體制是財稅體制的四個(gè)基本構成要素。從這四個(gè)基本構建入手，我們可以看到新一輪財政改革的清晰脈絡(luò )。
先從收入著(zhù)手。從2012年中國稅收收入制度的結構版圖可以看出，間接稅加總求和之后所占比例超過(guò)70%。直接稅加總求和只有26%左右，不過(guò)四分之一的樣子。不難看出，我國稅收是一個(gè)以間接稅為主體的不平衡的稅制結構。
再從2012年中國稅收收入來(lái)源的結構版圖分析。高培勇表示，2012年企業(yè)納稅的比例和企業(yè)來(lái)源的稅收比例占到全部稅收收入的90.5%，來(lái)自于個(gè)人的繳納的份額只不過(guò)占9.5%，9.5%當中還有6%是屬于個(gè)人所得稅，個(gè)人所得稅是通過(guò)單位代繳的形式上繳的。再次表明我國整個(gè)稅制結構是一種不均衡的結構。
我國該實(shí)行怎樣的一個(gè)稅制結構，來(lái)把這13萬(wàn)億元的稅收比較公平地分配到13億人口身上，就是稅收制度要解決的一個(gè)非常突出的問(wèn)題。
高培勇表示，當今沒(méi)有任何一個(gè)國家單獨實(shí)行某一方面的稅制結構，而是各種結構的綜合。我國基本上處于間接稅的時(shí)代，我國應該增加直接稅，減少間接稅，增加個(gè)人稅，減少企業(yè)稅，以達到稅制結構的優(yōu)化。
高培勇說(shuō)，在十八屆三中全會(huì )《決定》中明確提到的24個(gè)字基本原則：“完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率”，對當前改革影響深遠，其中關(guān)乎稅制改革有12個(gè)字。
“完善立法”，是指要用法律而不是一般意義的政府法規的形式�！案母锒愔啤笔侵父母锒愂罩贫鹊慕Y構。而“穩定稅負”，說(shuō)的是在穩定稅負的前提下來(lái)改革稅收制度、完善稅收的立法。
高培勇說(shuō)，穩定稅負給大家傳遞的信息有兩個(gè)。第一，這一次的稅收制度的改革不以提高稅收負擔為目標。第二，這次財稅改革基本不涉及到降低稅收負擔這樣一個(gè)目標。也就是說(shuō)，稅收負擔或者說(shuō)總體的宏觀(guān)稅負水平應該是不增不減、大致穩定的。
直接稅的增加將被提上議程。高培勇表示，此次三中全會(huì )的文件涉及到直接稅的增加有兩個(gè)方面。一是開(kāi)征房地產(chǎn)稅方面，《決定》談到要加快房地產(chǎn)稅的立法并適時(shí)推進(jìn)改革。這里講到房地產(chǎn)稅，實(shí)際上指的是對個(gè)人房地產(chǎn)征收的稅種，而不是對企業(yè)。二是個(gè)人所得稅方面，要逐步建立綜合與分類(lèi)相結合的個(gè)人所得稅制。我國目前的個(gè)人所得稅制實(shí)際上是分類(lèi)的所得稅制。今后將由分類(lèi)逐步走向綜合。談到這一點(diǎn)他特別強調，由分類(lèi)走向綜合基本的稅收效應是增稅而不是減稅。
穩定財政支出 規范預算
高培勇在談到財政支出時(shí)提到，我國的宏觀(guān)稅負水平在世界上是屬于偏高狀態(tài)，財政支出目前面臨的最大問(wèn)題，是如何穩定既有的財政支出，不讓它進(jìn)一步上升。
高培勇說(shuō)，“提高效率”指的是在穩定稅負的約束條件下，將政府公共服務(wù)規模的擴大和公共服務(wù)質(zhì)量的提高主要著(zhù)眼于提高財政資金的使用效率。
在預算管理方面，高培勇也就改什么、怎么改進(jìn)行了解答。他說(shuō)，對于目前中國財政收支的管理，特別是圍繞著(zhù)政府支出的和政府收入的預算管理，社會(huì )上的議論非常之多，各種說(shuō)法都有。但是如果從解決基本問(wèn)題基本矛盾入手，我國最需要改革的其實(shí)就是“非規范、非透明”幾個(gè)字，因為當前的預算管理是不規范的，在管理不規范的基礎上也就不可能透明。
稅收收入加上非稅收入，我們稱(chēng)之為財政收入，目前實(shí)行的是比較規范性的管理辦法。
這里面有兩個(gè)標準。一個(gè)標準是這部分收入需要全部交給各級人民代表大會(huì )，通過(guò)審批程序之后才可以分配。另外，這部分收入也是可以在各個(gè)政府職能部門(mén)之間，在各個(gè)政府支出項目之間，在各個(gè)地區之間進(jìn)行統籌安排的�？蓪徟�、可統籌是我們來(lái)衡量是否規范的兩個(gè)最重要的標準。但是政府性基金收入、土地出讓金收入、社會(huì )保障繳費收入、國有資本經(jīng)營(yíng)收入這些政府收入哪一條都做不到。
如何去規范？他表示，第一件事是把全部的政府收支關(guān)進(jìn)統一的制度籠子。要關(guān)進(jìn)統一的制度籠子。就是用一個(gè)標準對待性質(zhì)完全一致的所有的政府收支。第二件事用一個(gè)等式就可以解釋?zhuān)簇斦罩摰扔陬A算收支也等于政府收支。
明確事權 發(fā)揮兩個(gè)積極性
當對收入、支出、預算管理三方面有了一定認識之后，就可以著(zhù)眼于政府內部，也就是財政體制。在高培勇看來(lái)，當前中國財政體制存在的主要問(wèn)題是作為改革目標的分稅制走樣，沒(méi)有完全按照分稅制的原則來(lái)構建并處理不同階層、政府之間的財政關(guān)系。
首先是中央財政的收支平衡關(guān)系。中央財政自己花的錢(qián)只占全部的30%，70%的錢(qián)都是用于下?lián)艿腻X(qián)。分稅制走樣從這個(gè)比例上就可以解讀出來(lái)。
其次是地方財政的收支的平衡關(guān)系。將近40%要依賴(lài)于上級財政的撥付，只有60%左右是它自己的收入。
目前中國財稅體制已經(jīng)出現了偏離分稅制，而重歸分錢(qián)制的現象。做什么事情都需要父母給你伸手，父母給你錢(qián)你才能做的時(shí)候，肯定不是獨立的政府財政，而是一種建立在派出制基礎上的財政平衡狀態(tài)。因此改革的目標是很清晰的，怎么來(lái)繼續堅守分稅制，并且逐漸向它逼近。
為此，在三中全會(huì )的《決定》當中，圍繞著(zhù)財政體制的改革，在原則上提了兩條。
一是明確事權，各級政府究竟分別管什么，事權要盡可能劃清。
接下來(lái)提到了發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的問(wèn)題。高培勇說(shuō)，現在我國在兩個(gè)積極性的問(wèn)題上遭遇了很大的麻煩。如何發(fā)揮地方的積極性問(wèn)題，已經(jīng)成為當前財稅體制改革的重點(diǎn)方向。
問(wèn)與答
問(wèn)：怎么能夠把政府的具體支出和效益結合下來(lái)？
高培勇：現在對政府支出的這種績(jì)效的考核，大概分成兩類(lèi)。一類(lèi)是那些可能產(chǎn)生績(jì)效的，可以從經(jīng)濟的角度去考核。比如說(shuō)有一個(gè)成本效益的分析的方法，把這個(gè)投入和產(chǎn)出直接對接，可以從這方面考核。但是大量的政府支出，只能從社會(huì )效益方面去考核，不能從經(jīng)濟效益去考核，這就要引入主觀(guān)評價(jià)了，這就是第二類(lèi)。這種主觀(guān)的評價(jià)，更多的可能是要通過(guò)各級人民代表大會(huì )評審機制來(lái)完成，通過(guò)社會(huì )輿論的這種反饋來(lái)完成。
問(wèn)：分稅制回歸之后，會(huì )不會(huì )加大區域的不平衡？
高培勇：分稅制有三種類(lèi)型，有中央稅、地方稅，還有中央和地方共享稅。你所講的分稅制是說(shuō)各個(gè)地方有自己的地盤(pán)，在自己的地盤(pán)里經(jīng)營(yíng)耕作，那個(gè)收成是你的。但是除此之外還有兩個(gè)地盤(pán)，中央稅和中央地方共享稅，這個(gè)地盤(pán)上打下的莊稼，除了自己用之外，更多就是作為一種轉移支付，在各個(gè)地方各個(gè)區域之間做平衡之用的。中央政府之所以集中全國50%左右的財源，而自己只花其中的30%，剩下的70%以上都給地方。所以強調分稅制并不意味著(zhù)我們要放棄在全國范圍之內的以轉移支付為主要依托的這種調整和平衡。
高培勇簡(jiǎn)介
高培勇，中國社科院學(xué)部委員，中國社科院財經(jīng)戰略研究院院長(cháng)、教授、博士生導師。主要研究專(zhuān)長(cháng)為財稅理論研究、財稅政策分析。
曾先后3次為黨和國家領(lǐng)導人集體學(xué)習擔任主講人。出版《公債經(jīng)濟學(xué)導論》、《國債運行機制研究》、《市場(chǎng)化進(jìn)程中的中國財政運行機制》、《公共經(jīng)濟學(xué)》、《稅費改革研究》等數部理論著(zhù)作。先后獲得國家社會(huì )科學(xué)基金項目?jì)?yōu)秀成果獎等20余項獎勵。