●如何彌補地方政府因營(yíng)業(yè)稅改征增值稅而遭受的收入損失？如何為地方政府公共服務(wù)的提供建立起一個(gè)長(cháng)效穩定的財政補給保障體系？地方稅權需要在直接稅改革方面做足文章，地方稅的主體稅種應是個(gè)人所得稅和物業(yè)稅。
　　●應進(jìn)一步完善《個(gè)人所得稅法》，并及時(shí)出臺一部《物業(yè)稅法》，從而為地方稅制改革提供科學(xué)的法律依據。
　　●以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎、以實(shí)現各地公共服務(wù)水平的均等化為主旨的財政轉移支付制度，是彌補營(yíng)業(yè)稅改征增值稅后地方政府利益受損的另一種有效途徑。
　　●應通過(guò)修改《預算法》和制定《財政轉移支付法》等法律手段，促進(jìn)和保障地方公共服務(wù)能力或水平的均衡化發(fā)展。

　　營(yíng)業(yè)稅改增值稅是我國當前結構性減稅的一項重要內容。增值稅先轉型后擴圍，對完善稅制結構、推動(dòng)經(jīng)濟結構調整和促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉變有著(zhù)重要的戰略意義。
　　然而，這一改革舉措在現行分稅制體制下，無(wú)疑要重構中央與地方的利益格局，營(yíng)業(yè)稅改征增值稅后地方財力如何獲得補給保障，一方面呼喚著(zhù)地方稅制的系統性改革，另一方面也期待著(zhù)立法層面的頂層設計。

　　營(yíng)業(yè)稅改征增值稅可對地方稅制改革形成倒逼機制

　　眾所周知，增值稅屬于中央和地方共享稅，營(yíng)業(yè)稅屬于地方稅，而且營(yíng)業(yè)稅目前是地方稅的主體稅種，被增值稅取代后，必然會(huì )影響地方財政收入。然而，地方稅并不能被簡(jiǎn)單地僅僅理解為地方收入問(wèn)題，為適應分級政府和分級財政的要求，地方稅更多地反映了中央與地方的稅收分配關(guān)系，體現了國家稅權的縱向分配結果。從地方稅的起源、發(fā)展和改革目標看，如何與中央政府按照事權不同實(shí)現稅權的合理分配，其實(shí)才是其中的關(guān)鍵。
　　就營(yíng)業(yè)稅改征增值稅后的收入歸屬而言，目前的爭議主要集中在兩種方案上。
　　其一是繼續執行原來(lái)的營(yíng)業(yè)稅分成機制，即將改征后的增值稅仍歸屬于省級及以下的地方政府所有；其二是將改征后的增值稅與現行增值稅的分成機制統一起來(lái)，即按中央占大頭、地方占小頭方式重新分配。
　　相比較而言，第一種方案對地方政府的財政收入影響明顯較小，但其缺點(diǎn)也顯而易見(jiàn)。由于增值稅的進(jìn)項抵扣制度使得上下游企業(yè)間的營(yíng)業(yè)毛利存在此消彼長(cháng)的關(guān)系，因此在關(guān)聯(lián)方之間存在著(zhù)“轉讓定價(jià)”以及通過(guò)在不同稅收轄區設置營(yíng)業(yè)機構實(shí)施避稅的可能，對勞務(wù)改征增值稅后，貨物與勞務(wù)稅領(lǐng)域的“轉讓定價(jià)”勢必愈演愈烈，上下游對勞務(wù)的定價(jià)操縱更容易被誘發(fā)沖動(dòng)。此外，有些地區基于地方保護會(huì )給予企業(yè)“本級財政貢獻額”一定比例的“稅收返還”，當然也可以是“財政獎勵”等不同名稱(chēng)。企業(yè)在地方政府的“政策引導”之下，可能會(huì )以“轉讓定價(jià)”手段來(lái)加大勞務(wù)部分的增值稅稅基，從而侵蝕物耗部分的增值稅稅基。
　　第二種方案需要結合財稅體制的系統改革進(jìn)行評價(jià)，這取決于中央政府對地方稅制進(jìn)行改革的決心。該種方案可以消除不同行業(yè)、不同稅目的增值稅收入在中央與地方之間分成比例不同的現象，從而克服誘發(fā)地方稅收競爭問(wèn)題。因此，第二種方案比第一種方案更為可取一些，但與此同時(shí)也會(huì )對地方稅制改革形成一種倒逼機制。
　　因此，加快地方稅制改革，重構完備的地方稅體系是改革分稅制、建立公共財政制度的客觀(guān)要求。只有按照優(yōu)化稅制結構、公平稅收負擔、規范分配關(guān)系、完善稅權配置的原則來(lái)健全稅制體系，并立足稅收法定主義而強化地方稅收的制度供給，才能保證地方稅權真正獲得法理依據和法律依據，維護地方稅權的剛性和效力。

　　地方稅制改革需要科學(xué)優(yōu)化現行所得稅制與財產(chǎn)稅制

　　在中央和地方既有的利益分配格局下，如何彌補地方政府因營(yíng)業(yè)稅改征增值稅而遭受的收入損失？如何為地方政府公共服務(wù)的提供建立起一個(gè)長(cháng)效穩定的財政補給保障體系？這些問(wèn)題事關(guān)增值稅擴圍改革能否取得成功，以及能否得到各地地方政府的普遍支持等根本性問(wèn)題，地方稅權在營(yíng)業(yè)稅改征增值稅后的補給保障不容忽視。
　　理論界普遍認為，在全國范圍發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟，既需要自由競爭也需要公平競爭，一個(gè)運行良好的增值稅應該是由中央政府按照統一標準進(jìn)行課征的增值稅，而不應該是地方政府各自為政、各取所需的增值稅。
　　需要明確的是，將增值稅的稅權直接下放給地方政府并不合適。一方面，從征管上來(lái)說(shuō)，由于增值稅的稅基具有很強的流動(dòng)性，因此若由地方政府征收增值稅，勢必會(huì )給征納雙方帶來(lái)稅收管理和納稅遵從方面的高成本；另一方面，增值稅稅收收入在全國財政收入中所占比重一直較高，一旦劃歸地方則無(wú)疑會(huì )削弱中央政府的宏觀(guān)調控能力。
　　實(shí)踐證明，增值稅成功轉型后，促進(jìn)了社會(huì )生產(chǎn)的專(zhuān)業(yè)化分工，作為一個(gè)行之有效的大稅種，基于其稅收中性的特征，不會(huì )干擾和扭曲市場(chǎng)資源配置，理所當然地應該成為中央政府平衡各地財政收入、調節地區間財力差距的主要工具。
　　因此，盡快健全地方稅體系，使地方稅權在營(yíng)業(yè)稅改征增值稅后及時(shí)獲得補給保障已成為大勢所趨。從短期看，稅制改革仍應堅持科學(xué)減稅理念，但為彌補地方財政收入的不足，需合理界定營(yíng)業(yè)稅改征增值稅后中央與地方的事權和支出責任，重新調整中央和地方的收入劃分比例。但從長(cháng)遠看，開(kāi)征新稅種，繼續完善現有稅種，通過(guò)稅制改革與優(yōu)化促進(jìn)和改善地方財政的自生能力，才更加符合可持續發(fā)展的根本理念。從我國當前的稅制結構看，地方稅權在營(yíng)業(yè)稅改征增值稅后的補給保障需要在直接稅改革方面做足文章，深入推進(jìn)所得稅制改革與財產(chǎn)稅制改革。
　　以個(gè)人所得稅改革為例，附加福利課稅問(wèn)題已成為我國個(gè)人所得稅法改革與完善的瓶頸，高收入者享有的名目繁多的附加福利因其收入的隱匿性仍游離于個(gè)人所得稅法的調控之外。這不但降低了個(gè)人所得稅收入分配調節功能的發(fā)揮，進(jìn)一步拉大了居民間的貧富差距，而且減少了地方政府在個(gè)稅方面的財政收入，削弱了地方稅權在地方經(jīng)濟治理中的應有作用。修改《個(gè)人所得稅法》，從法律上明確界定附加福利的概念，使其成為一個(gè)獨立的稅目并采用相應的課征方法，應該成為今后個(gè)稅改革重要的突破口。
　　又如房產(chǎn)稅改革。在我國現有稅收體系中，房產(chǎn)稅屬于典型的財產(chǎn)稅和地方稅。我國各地現有房產(chǎn)稅制目前并不完全統一，房產(chǎn)稅改革應當充分考慮全國各地房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現狀和趨勢，化費為稅，簡(jiǎn)并稅種，構建統一規范的物業(yè)稅制。開(kāi)征物業(yè)稅意味著(zhù)對原有各種房地產(chǎn)稅種的系統替換，這是實(shí)現我國房地產(chǎn)市場(chǎng)健康穩定發(fā)展的重大戰略選擇。物業(yè)稅的課稅環(huán)節是房地產(chǎn)的保有階段，其稅基具有非流動(dòng)性。作為財產(chǎn)稅，以房地產(chǎn)的評估值為計稅依據，能把地方公共品的成本和收益很好地結合起來(lái)，這些重要特點(diǎn)決定了其應該成為我國地方稅體系中的主體稅種，成為地方稅改革和完善的重要選擇。這不但是一個(gè)經(jīng)濟問(wèn)題，更是影響社會(huì )穩定的重要民生問(wèn)題。
　　稅權的劃分不是一般的科學(xué)，在一定意義上更是一門(mén)藝術(shù)。地方稅主體稅種的選擇，必須以稅基寬、稅基流動(dòng)性弱、稅收彈性小、稅收受益程度高以及便于征管等作為判斷標準。個(gè)人所得稅和物業(yè)稅因其本身所具有的所得稅和財產(chǎn)稅的天然優(yōu)勢已經(jīng)受到一定重視，但從現實(shí)情況看，我國仍需進(jìn)一步完善《個(gè)人所得稅法》，并及時(shí)出臺一部《物業(yè)稅法》，從而為地方稅制改革提供科學(xué)的法律依據。
　　相反，流轉稅因為稅負易轉嫁、稅基流動(dòng)性大等原因而不宜作為地方稅的主體稅種。資源稅、環(huán)境稅等稅種則因以政策調節職能為主，也不適宜作為我國地方稅的主體稅種。

　　完善財政轉移支付制度是推進(jìn)地方稅制改革的重要補充

　　1994年的分稅制改革，確立了以生產(chǎn)地原則（注冊地管理辦法）為核心的增值稅地區分享制度，明確了增值稅在中央與地方之間的分享比例。增值稅的共享安排一定程度上減輕了中央與地方的財政緊張關(guān)系，也深刻影響到了中央與地方政府對經(jīng)濟的管理方式。
　　其實(shí)，在增值稅的稅收分配上，除按比例進(jìn)行分配外，還可以采取均等化的轉移支付方法，即根據各地區的人口規模、經(jīng)濟發(fā)展狀況、財政資金需求等一系列指標，按照一定的標準化公式進(jìn)行分配。
　　如果說(shuō)開(kāi)征新稅種對現行稅制體系框架和既有營(yíng)改增稅制改革方案具有一定的“顛覆性”，則以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎、以實(shí)現各地公共服務(wù)水平的均等化為主旨的財政轉移支付制度，無(wú)疑是彌補營(yíng)業(yè)稅改征增值稅后地方政府利益受損的另一種有效途徑。
　　在增值稅擴圍中，如果通過(guò)財政轉移支付的方式把中央政府增加的收入返還給地方政府，則來(lái)自地方的改革阻力肯定會(huì )減小許多。在不改變現行分稅制財政體制的基礎上，財政轉移支付制度可以作為推動(dòng)增值稅擴圍改革的補充性制度，這樣做有利于降低改革成本，調動(dòng)地方參與這項改革的積極性。
　　中央對地方政府的轉移支付，可依具體目標的不同采用不同的方法。
　　在增值稅擴圍改革中，由于并不涉及原有的體制補助問(wèn)題，因此，中央政府可以采取的轉移支付方式具體包括了稅收返還、財力性轉移支付以及專(zhuān)項補助，不同轉移支付方式在具體的目標和功能方面有所不同。其中，稅收返還和財力性轉移支付在體現中央政府的意圖方面較弱，專(zhuān)項補助則在體現中央政府的意圖方面較強；稅收返還在影響地方政府的決策方面程度適中，財力性轉移支付在這方面較弱，專(zhuān)項補助則較強。在地方政府運用補助資金的自由度方面，稅收返還和財力性轉移支付較強，而專(zhuān)項補助則較弱。增值稅擴圍改革下的轉移支付應逐步取消稅收返還，重構財力性轉移支付與專(zhuān)項補助制度，著(zhù)力實(shí)現縱向轉移支付的規范化和透明化運作。
　　這主要是因為目前的稅收返還仍以維護地方既得利益的基數法進(jìn)行分配，體現了對收入能力較強地區的傾斜原則，維護了較富裕地區的既得利益，與縮小地區間差距的主旨背道而馳。采取專(zhuān)項補助的方式對促進(jìn)財政均等化的作用最大，能夠解決一般性轉移支付所不能解決的問(wèn)題，特別是一些基本公共服務(wù)水平的提高問(wèn)題。財力性轉移支付在促進(jìn)財政均等化上的作用雖然沒(méi)有專(zhuān)項補助大，但地方政府在使用財力性轉移支付資金上具有更大的靈活性。
　　自1998年以來(lái)，財政均等化已成為實(shí)施公共財政的基本要求，因此在確定營(yíng)改增后財政轉移支付方式的具體方案選擇方面，還是應服從于公共財政的基本要求，強化地方經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展中基礎性數據的真實(shí)統計、收集和使用，強化預算管理和監督，切實(shí)維護地方政府的應有利益。應通過(guò)修改《預算法》和制定《財政轉移支付法》等法律手段，促進(jìn)和保障地方公共服務(wù)能力或水平的均衡化發(fā)展。