近期，北京控制人口新政備受關(guān)注，其原因就在于該政策順應了城市化發(fā)展的規律，更加強調以經(jīng)濟手段來(lái)疏導人口資源，如首都功能的重新定位、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的外遷、公共服務(wù)品價(jià)格的調整、產(chǎn)業(yè)結構“輕型化”等，這與過(guò)去“以房控人”、“以證控人”和戶(hù)籍管制等行政性驅趕措施相比更加人性化、合理化，有望打破北京市近50年來(lái)“步步為營(yíng)、屢退屢敗”的人口設防局面，效果也值得期待。而北京市的此次人口新政，事實(shí)上也是三中全會(huì )《決定》和中央城鎮化工作會(huì )議提出的“嚴格控制特大城市人口規�！痹诘胤降穆鋵�(shí)，有望成為特大城市和大城市未來(lái)人口政策的樣板。同時(shí)，安置全國現有2.6億外來(lái)常住人口，是去年12月份中央城鎮化會(huì )議上提出的“未來(lái)新型城鎮化工作的首要任務(wù)”，而特大城市和大城市吸引了外來(lái)人口的80%，其解決思路將無(wú)疑對于新型城鎮化的推進(jìn)舉足輕重。
過(guò)去，北京市不管采取“以房控人”、“以證控人”，或是戶(hù)籍控制，始終沒(méi)有扭轉人口規劃目標被提前突破的尷尬。例如，2011年5月公布的北京市第六次全國人口普查公報數據披露，北京常住人口達到1961萬(wàn)，這意味著(zhù)2005年規劃的2020年總人口規�？刂圃凇�1800萬(wàn)”的紅線(xiàn)被提前突破，這是北京市歷次披露的人口控制目標第三次被突破。人口紅線(xiàn)之所以屢屢被突破，關(guān)鍵的問(wèn)題是沒(méi)有遵循城市化過(guò)程中人口的流動(dòng)規律，大城市規模經(jīng)濟和分工細化帶來(lái)的多樣的就業(yè)機會(huì )、不斷降低的基本生活成本、豐富多彩的生活(例如各地特色餐飲、社交生活、娛樂(lè )文化)和優(yōu)質(zhì)的學(xué)習成長(cháng)機會(huì )等是吸引人口源源不斷地流入的根本驅動(dòng)因素，也是市民一邊抱怨大城市的各種問(wèn)題，一邊又不愿意離開(kāi)大城市的根本原因。
因此，“以業(yè)控人”擺在此次北京人口疏導政策的優(yōu)先位置，事實(shí)上是順應了城市化過(guò)程中不以人的意志為轉移的人口流動(dòng)規律，即“產(chǎn)業(yè)隨著(zhù)布局走”、“就業(yè)隨著(zhù)產(chǎn)業(yè)走”、“人隨著(zhù)就業(yè)走”，是對過(guò)去政策逆人口流動(dòng)規律的糾偏。隨著(zhù)大城市人口的不斷增加，單位土地面積的產(chǎn)值會(huì )上升，房?jì)r(jià)會(huì )變得很高，而且大城市承載力會(huì )趨于極限，產(chǎn)業(yè)結構會(huì )向高附加值的現代服務(wù)業(yè)轉型，這也是高學(xué)歷人才往往在大城市集聚的原因。與此同時(shí)，大城市原有的附加值低的制造業(yè)會(huì )遷往周邊中小城市，從而形成了大城市與周邊中小城市分工合理、通勤順暢的城市群，中小城市不僅承接大城市轉移過(guò)來(lái)的制造業(yè)，并成為后花園(居住社區)，而且成為承接大城市科技成果轉化的生產(chǎn)基地、物流倉儲基地、生活服務(wù)物資供應基地等。相應的，人口也會(huì )根據產(chǎn)業(yè)結構在空間上的重構而相應地流動(dòng)，大城市交通、醫療、教育和污染等問(wèn)題也就得以緩解。
如果產(chǎn)業(yè)和人口能夠隨著(zhù)大城市承載力變化、比較優(yōu)勢而在空間上重新配置和優(yōu)化，就意味著(zhù)城市發(fā)展在空間上是有彈性的。日本東京、韓國首爾等國際大城市，之所以人口密度比我們大卻沒(méi)有出現像我國一樣的嚴重的“城市病”，就在于這些城市空間發(fā)展的彈性是非常強的。例如，大東京都市圈人口已經(jīng)超過(guò)了3500萬(wàn)，集中了全日本1/3的人口，而從上世紀70年代以來(lái)，占整個(gè)都市圈面積4.7%的城市中心23區(622平方公里)的人口卻一直停留在800多萬(wàn)，近年來(lái)還有所下降，另外2700萬(wàn)人口分布在周邊神奈和千葉等7個(gè)衛星城。東京都原有的制造業(yè)、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和住宅區逐步向周邊衛星城和海外轉移，而中心23區則成為服務(wù)業(yè)集聚的全國(球)生產(chǎn)要素配置中心和經(jīng)營(yíng)決策中心。上世紀80年代以來(lái)，東京中心23區7公里范圍內環(huán)帶的人口密度顯著(zhù)下降，而8公里-15公里范圍內環(huán)帶的人口密度則基本上沒(méi)有變化，而中心區外圍的人口密度則顯著(zhù)上升。
目前，盡管我國很多大城市的“城市病”問(wèn)題已經(jīng)到了容忍極限，但同時(shí)也存在著(zhù)低效閑置用地的普遍情況。即使在北京、上海和廣州等特大城市，低端制造業(yè)、待淘汰產(chǎn)業(yè)依然占用著(zhù)城市核心區域的優(yōu)質(zhì)地塊，低密度用地、空地、閑置土地經(jīng)�？梢钥吹�。因此，即使城市人口增加，現有空間集約利用以提高人口和產(chǎn)業(yè)容納度的彈性非常有限。另外，規劃的新增人口規模往往少于實(shí)際流入的人口數，不僅造成公共服務(wù)設施供給不足，而且也沒(méi)有在空間上為未來(lái)公共服務(wù)設施的建設、整合、優(yōu)化預留空間，這是造成我國大城市人口密度并不比發(fā)達國家的大都市高，但“城市病”卻異常突出的主要原因。于是，大城市在中心區空間發(fā)展彈性不足的情況下，就被迫開(kāi)始了“攤大餅”式地向外擴展，很多大城市城區面積在近20年翻了一倍。
城市空間拓展也是城市彈性的一種表現，在各國都是慣例，但這一模式在我國卻受到了行政區劃的剛性限制，這在北京、上海、廣州和深圳等特大城市普遍存在。大城市在向外拓展時(shí)，應該與周邊中小城市形成合理分工、交通順暢的城市群，城市群內部各城市間產(chǎn)業(yè)特色鮮明、相互依賴(lài)，這在國際上也是慣例。在我國，各城市主政方具有獨立的利益和考核機制，造成大中小城市功能和產(chǎn)業(yè)定位雷同、重復投資，產(chǎn)業(yè)空間布局混亂，在傳統產(chǎn)業(yè)難以升級、待淘汰產(chǎn)業(yè)難以退出的情況下，都紛紛上馬各類(lèi)新型產(chǎn)業(yè)。特別是，大城市與周邊中小城市難以形成分工合理的產(chǎn)業(yè)結構，通過(guò)政府間合作以實(shí)現公共服務(wù)設施融通的機制也難以建立。例如，河北燕郊居住30多萬(wàn)人，多數在北京上班，完全達到了修地鐵的條件，但由于燕郊屬于河北省，再與北京對接的時(shí)候就會(huì )有問(wèn)題，各方都想把資源留在本省。因此，大城市通過(guò)外圍擴展來(lái)提高城市空間彈性也是非常有限的。
北京此次人口新政計劃將家具、建材和服裝批發(fā)等勞動(dòng)密集型的產(chǎn)業(yè)遷往河北，本質(zhì)上意在激發(fā)僵化的人口彈性，重構首都與環(huán)首都經(jīng)濟圈內其他城市之間的產(chǎn)業(yè)、功能和人口的空間布局，徹底解決首都與周邊地區不平衡的二元發(fā)展問(wèn)題，并向首都經(jīng)濟圈一體化的和諧發(fā)展轉變。當然，未來(lái)效果還取決于政府間的協(xié)調、公共交通設施對接情況、利益共享機制等等，但不管如何，能夠突破行政限制，這就為國內其他大城市疏導人口、城市群為主的城鎮化推進(jìn)提供了非常重要的啟示意義。李宇嘉(深圳市房地產(chǎn)研究中心)