2013年中國經(jīng)濟增長(cháng)7.7%，居民消費價(jià)格指數(CPI)上漲2.6%，生產(chǎn)者價(jià)格指數(PPI)下降1.9%。雖然經(jīng)濟增速與2012年持平，但是，制造業(yè)投資以及工業(yè)增加值增長(cháng)持續減速，公共財政收支增速大幅下滑，其中公共財政實(shí)際收入增速自1997年以來(lái)首次低于經(jīng)濟增速；歐美經(jīng)濟復蘇進(jìn)程緩慢、人民幣持續升值以及國內工資水平的不斷上升，導致中國對外貿易增長(cháng)乏力；城鄉居民實(shí)際收入增速明顯放緩，加之政府限制“三公”經(jīng)費支出等措施的影響，最終消費對經(jīng)濟增長(cháng)的貢獻率進(jìn)一步降低。
2014年中國經(jīng)濟增速將降至7.62%
2014年，預計外圍市場(chǎng)將持續復蘇。然而，國內產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題恐將繼續抑制實(shí)體經(jīng)濟的投資增長(cháng)，地方政府償債壓力的加大也將制約政府投資的擴張；同時(shí)，全面深化改革計劃的啟動(dòng)所帶來(lái)的新舊機制轉換可能在一定程度上影響經(jīng)濟增長(cháng)的穩定性�；谥袊径群暧^(guān)經(jīng)濟模型(CQMM)的預測結果表明：2014年，中國GDP增速將繼續下行，略降至7.62%，比2013年下降0.08個(gè)百分點(diǎn)；2015年，經(jīng)濟增長(cháng)率有望回升至7.79%。預計2014年全年的經(jīng)濟走勢為：一季度經(jīng)濟增長(cháng)率將下降至7.46%；之后，出口增速的反彈回升以及穩定增長(cháng)的政策效應釋放，二季度經(jīng)濟增速有可能回升至全年最高的7.76%；隨后經(jīng)濟增速將緩慢下降至第四季度的7.70%。
2014年中國的通貨膨脹水平可望維持基本穩定。CPI將上漲2.82%，比上年提高0.20個(gè)百分點(diǎn)；到2015年，預計CPI將略升至2.92%。生產(chǎn)者價(jià)格指數(PPI)在未來(lái)兩年仍將繼續維持下降態(tài)勢，但降幅有望逐漸收窄。2014年P(guān)PI預計為-0.88%，2015年預計可能進(jìn)一步收窄至-0.55%。
2014年以美元、按現價(jià)計算的出口總額預計增長(cháng)9.66%，比上年提高1.57個(gè)百分點(diǎn)；進(jìn)口總額增速可能上升至8.28%，比上年提高1.06個(gè)百分點(diǎn)；貿易順差將進(jìn)一步收窄。受控制地方政府債務(wù)風(fēng)險的影響，按現價(jià)計算的城鎮固定資產(chǎn)投資增速預計為18.42%，比上年回落1.30個(gè)百分點(diǎn)。按現價(jià)計算的社會(huì )消費品零售總額將增長(cháng)13.56%，比上年略提高0.4個(gè)百分點(diǎn)。
化解地方債風(fēng)險成財政金融改革關(guān)鍵
2013年，盡管快速上升的政府公共投資在一定程度上抵消了制造業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)投資增速的下滑，保證了全社會(huì )固定資產(chǎn)投資的穩定增長(cháng)，但是，不斷增長(cháng)的地方政府債務(wù)規模卻加大了違約風(fēng)險，并威脅到金融體系的穩定。
首先，地方政府債務(wù)規模膨脹過(guò)快。國家審計總署2013年12月30日發(fā)布的審計公告顯示，1997年至2013年6月底，地方政府債務(wù)余額(廣義口徑)從1.81萬(wàn)億元增加到17.88萬(wàn)億元，年均遞增15.92%。2010-2013年6月底，省市縣三級政府負有償還責任的債務(wù)余額年均增長(cháng)19.97%。其中，省市縣級債務(wù)余額年均增長(cháng)率分別為14.41%，17.36%，26.59%，遠遠超過(guò)同期的經(jīng)濟增長(cháng)率及同級地方政府財政收入增長(cháng)率。
其次，有地方政府背景的平臺公司、國有或國有控股企業(yè)為主的政府舉債主體作為非獨立市場(chǎng)主體，在運營(yíng)目標行政化及軟預算約束下，勢必導致風(fēng)險偏好失衡，其扭曲的融資行為進(jìn)一步加劇了資金市場(chǎng)上的不正當競爭。扭曲的融資行為勢必拉高了市場(chǎng)借貸利率水平，扭曲了資金成本。
第三，地方政府急劇擴張的舉債融資擠占了大量的銀行貸款資金。在全社會(huì )貸款資金規模既定的情況下，地方政府通過(guò)銀行貸款大量融資，勢必擠占獨立市場(chǎng)主體尤其是非國有中小微企業(yè)的銀行貸款額度，提高獨立市場(chǎng)主體尤其是非國有中小微企業(yè)的融資成本；在獨立市場(chǎng)主體可獲得的全社會(huì )貸款資金規模不變的情況下，地方政府的非規范、超規模舉債融資勢必迫使銀行金融體系增加社會(huì )貸款融資總規模，形成通貨膨脹壓力，或者二者兼具。
因此，能否有效控制地方政府性債務(wù)規模，優(yōu)化其融資結構，降低地方政府債務(wù)違約風(fēng)險，成為下一階段全面深化改革尤其是財政金融體制改革的關(guān)鍵所在。
本次政策模擬針對規范地方政府債券融資方式、調整地方政府債務(wù)融資結構，控制地方政府債務(wù)總規模而展開(kāi)。政策模擬設計了兩個(gè)場(chǎng)景：一是假設在貨幣供給增速不變以及地方政府債務(wù)總規模不變的前提下，通過(guò)提高政府債券融資比重，進(jìn)而優(yōu)化地方政府融資結構的宏觀(guān)經(jīng)濟效應。二是在情景一的基礎上，加入新的政策變量，分析適度控制地方政府債務(wù)總規模，同時(shí)提高債券融資占比的宏觀(guān)經(jīng)濟效應。
課題組認為，對于地方政府債務(wù)風(fēng)險，首先需要進(jìn)行控制債務(wù)規模；而后調整債務(wù)結構；最后，建立地方政府舉債融資管理的法律法規。根據現有的地方政府債務(wù)期限結構分析，2014-2016年，中國地方政府債務(wù)將進(jìn)入償債高峰期。因此，當前，首先需要通過(guò)債務(wù)置換，提高地方政府的債券融資占比(具體包括委托財政部為地方政府發(fā)行的債券、城投債，以及在嚴格審查基礎上允許地方政府自主發(fā)行的市政債等)，降低地方政府債務(wù)中銀行貸款融資及BT(建設-移交)和信托融資占比，約束地方政府舉債融資的非規范性與任意性。在此基礎上，控制地方政府舉債融資的規模，杜絕寅吃卯糧，透支未來(lái)財政資源追求本屆任期政績(jì)及利益的機會(huì )主義行為。
政策模擬結果顯示，對地方政府舉債融資的方式進(jìn)行適度的規范，提高地方政府的債券融資占比，改善資金市場(chǎng)上的供需力量對比，抑制融資成本的上升，有利于穩定GDP增長(cháng)，促進(jìn)私人投資增加，擴大居民消費；同時(shí)，對擴大進(jìn)口，縮小貿易順差也有一定的積極作用。在此基礎上進(jìn)一步壓縮地方政府的舉債規模，其宏觀(guān)經(jīng)濟效果更為明顯。
如果通過(guò)規范地方政府舉債融資的方式是化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的第一步，那么，在此基礎上，限制地方政府的舉債規模，則需要管住政府的手，限制各級政府任意擴大對國民經(jīng)濟資源的占用比例。然而，這不能僅僅依靠將審批權限上收中央政府。必須建立各級政府的跨年度預算平衡機制、權責發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，建立規范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預警機制。更重要的是，按照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》的要求，著(zhù)力建設法治政府和服務(wù)型政府，糾正單純以經(jīng)濟增長(cháng)速度評定政績(jì)的偏向，形成地方政府以公共服務(wù)、市場(chǎng)監管、社會(huì )管理、環(huán)境保護為主要職責的體制約束機制與財力保障機制。
下一步經(jīng)濟體制改革八點(diǎn)政策建議
基于上述分析，課題組提出：
第一，建立實(shí)現未來(lái)發(fā)展階段經(jīng)濟穩定發(fā)展的機制，關(guān)鍵在于矯正要素比價(jià)扭曲。要素比價(jià)扭曲是政府主導型市場(chǎng)經(jīng)濟條件下粗放型經(jīng)濟發(fā)展方式的微觀(guān)基礎。只有矯正多年來(lái)累積形成的、目前不僅普遍而且嚴重存在的要素比價(jià)扭曲，才能讓市場(chǎng)機制在資源配置中真正地起決定性作用。
第二，矯正要素比價(jià)扭曲，讓市場(chǎng)機制在資源配置中真正地起決定性作用，首先必須切實(shí)控制、適當縮小政府的權力空間。只有大幅度減少政府對資源的直接配置，才能推動(dòng)資源配置依據市場(chǎng)規則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競爭實(shí)現效益最大化和效率最優(yōu)化。
第三，控制地方政府債務(wù)規模，規范地方政府舉債行為，不僅是防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的重要措施，更是界定政府與市場(chǎng)邊界，減少政府對資源的直接配置，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的必要前提。如果對政府收入占GDP的比重，獲取資源的方式，政府收入的使用去向沒(méi)有任何限制，也就沒(méi)有市場(chǎng)經(jīng)濟。
第四，利率市場(chǎng)化是矯正要素比價(jià)扭曲最重要的舉措之一。必須盡快實(shí)行存貸款的利率市場(chǎng)化。然而，只有限制了政府的任意舉債融資，方能為利率市場(chǎng)化，提高資金利用效率，降低融資成本創(chuàng )造必要前提。
第五，金融市場(chǎng)的市場(chǎng)結構合理化。利率市場(chǎng)化不僅要以限制政府的非規范、超規模舉債融資為前提，而且還必須以競爭性的金融市場(chǎng)結構為依托。金融市場(chǎng)的開(kāi)放與競爭性市場(chǎng)結構重組應當同時(shí)進(jìn)行，以打破壟斷，促進(jìn)有效競爭，實(shí)現金融資源的有效配置，提高資金利用效率，降低融資成本，增加居民收入。
第六，盡快進(jìn)行稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重。服務(wù)于不同的政府管理的需要，必須盡快地進(jìn)行稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重。建立以房地產(chǎn)稅、消費稅和個(gè)人所得稅比例分享為主的地方稅體系，通過(guò)建立新的地方政府財力保障機制，促進(jìn)地方政府的行為機制轉型。
第七，實(shí)行負面清單管理，開(kāi)放更多的投資領(lǐng)域。在當前制造業(yè)生產(chǎn)能力嚴重過(guò)剩情況下，必須通過(guò)政府實(shí)行負面清單管理，開(kāi)放更多的投資領(lǐng)域，方能促進(jìn)民營(yíng)投資，形成新的經(jīng)濟增長(cháng)基礎。
第八，打破行政管制及國有壟斷，發(fā)展服務(wù)業(yè)。服務(wù)業(yè)將是實(shí)行負面清單管理，開(kāi)放更多投資領(lǐng)域的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。加快服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的管理體制改革，開(kāi)放服務(wù)業(yè)投資領(lǐng)域，有助于促進(jìn)民營(yíng)投資、加快服務(wù)業(yè)尤其是滿(mǎn)足民生基本需求的服務(wù)業(yè)的發(fā)展；有助于擴大居民消費，形成新經(jīng)濟增長(cháng)點(diǎn)，對于實(shí)現我國在次高經(jīng)濟增長(cháng)階段的穩定增長(cháng)具有重要意義。