編制政府資產(chǎn)負債表盡管有助于通過(guò)資本市場(chǎng)、輿論等社會(huì )監督來(lái)約束政府債務(wù)風(fēng)險，但政府治理機制、產(chǎn)權制度和法律制度才是約束和化解政府債務(wù)風(fēng)險的命門(mén)所在。比如，社會(huì )保障制度改革對政府或有債務(wù)有重大影響，土地制度也會(huì )顯著(zhù)影響政府資產(chǎn)的質(zhì)量和規模，金融法律規范下的金融創(chuàng )新更是對債務(wù)的流動(dòng)性和融資的可得性有著(zhù)顯著(zhù)影響。從總量上看，將政府債務(wù)增速限制在經(jīng)濟增速之內應成為鐵律，這應該得到立法的確認。

　　為尋求健全地方政府債務(wù)治理機制的途徑，明確“誰(shuí)負債，誰(shuí)償債”的償債主體責任，業(yè)內人士提出了加快編制地方政府資產(chǎn)負債表的構想。

　　經(jīng)過(guò)近十年的負債積累，隨著(zhù)我國經(jīng)濟結構的轉型，政府性債務(wù)面臨著(zhù)嚴峻考驗，尤其是隨著(zhù)2014年各地政府債務(wù)償還高峰期的到來(lái)，化解政府債務(wù)風(fēng)險成了中央政府今年的六大重要任務(wù)之一。面對國外記者提到的政府債務(wù)風(fēng)險問(wèn)題，國務(wù)院總理李克強表示，去年開(kāi)展的審計結果表明，政府債務(wù)風(fēng)險整體可控，而且中國政府債務(wù)率還在國際公認的警戒線(xiàn)以下。與此同時(shí)，為解決新型城鎮化的融資，新的規劃發(fā)展戰略對市政債提出明確方案。長(cháng)期而言，地方政府的市政債不可避免，但不容忽視的是，明確政府事務(wù)的邊界才是最終化解地方政府債務(wù)難題的關(guān)鍵。

　　據審計署公布的數據，截至2013年6月底，全國政府性債務(wù)為30.27萬(wàn)億元人民幣，其中全口徑地方政府性債務(wù)合計17.89萬(wàn)億元，地方政府舉債來(lái)源過(guò)度依賴(lài)銀行貸款和過(guò)度依賴(lài)土地償債，容易引發(fā)財政和金融風(fēng)險交叉感染。盡管中央領(lǐng)導和有關(guān)部委一再強調政府債務(wù)風(fēng)險整體可控，但與2010年相比，省級、市級、縣級政府債務(wù)余額分別增長(cháng)了61.75%、56.34%和77.34%，快速增長(cháng)的債務(wù)規模和短期集中償付的壓力，無(wú)疑讓社會(huì )各界都捏了把汗。

　　特別是前天美聯(lián)儲在貨幣政策會(huì )議上宣布，從4月起將月度資產(chǎn)購買(mǎi)規模從650億美元縮減至550億美元，同時(shí)調整有關(guān)聯(lián)邦基金利率的前瞻指引。市場(chǎng)普遍估計，這一出乎國際市場(chǎng)預料的大動(dòng)作將會(huì )成為打向中國高房?jì)r(jià)一記重拳，并由此將對我國經(jīng)濟造成難以估量的沖擊。對此，我們不能不有足夠的思想準備。

　　從目前業(yè)內人士提出的各種編制地方政府資產(chǎn)負債表的方案來(lái)看，地方債務(wù)由地方人大審核，地方政府自主發(fā)債等似已成為共識。

　　實(shí)際上，自2008年金融危機爆發(fā)以來(lái)，為尋求金融危機內在的因素，經(jīng)濟金融界提出了多種多樣的解釋?zhuān)�其中一個(gè)值得關(guān)注的就是從國家資產(chǎn)負債表來(lái)探索國家內在發(fā)展的機制，這尤以辜朝明對日本的深度研究最為典型。辜朝明先生對日本長(cháng)期的資產(chǎn)負債表研究，對國內學(xué)界對于地方政府債務(wù)的研究很有啟迪。在2010年度審計結果出來(lái)后不久的2012年，由經(jīng)濟學(xué)家馬駿、曹遠征和李揚牽頭的三個(gè)團隊開(kāi)始分別嘗試編制我國的國家資產(chǎn)負債表，而馬駿的國家資產(chǎn)負債表研究已引起了政府的高度重視�，F在看來(lái)，通過(guò)建立我國的國家資產(chǎn)負債表來(lái)約束地方政府債務(wù)風(fēng)險，已成為一個(gè)發(fā)展共識。事實(shí)上，建立我國的國家資產(chǎn)負債表最為關(guān)鍵的意義，在于約束政府債務(wù)，進(jìn)而倒逼政府職能轉型，由此進(jìn)一步減少政府在經(jīng)濟領(lǐng)域的干預職能，進(jìn)一步強化市場(chǎng)的作用，從而推動(dòng)整體經(jīng)濟結構轉型。因此，從這一點(diǎn)來(lái)看，編制政府資產(chǎn)負債表僅僅是邁出了第一步，下一步更為關(guān)鍵的是以立法的形式明確政府與市場(chǎng)與社會(huì )的邊界，確保相關(guān)政府職能轉變的穩定性與延續性。

　　從已發(fā)布的地方政府債務(wù)審計來(lái)看，地方債最大的風(fēng)險在于其不透明性。過(guò)去地方政府發(fā)債，潛規則強制替代明規則是既成事實(shí)，地方政府的負債余額絕大部分是隱形發(fā)債。所以，政府工作報告提出的要“陽(yáng)光化”地方債務(wù)，建立規范的地方政府舉債融資機制，把地方政府性債務(wù)納入預算管理，推行政府綜合財務(wù)報告制度，防止和化解債務(wù)風(fēng)險。

　　經(jīng)過(guò)了35年的改革開(kāi)放，我國相應的市場(chǎng)經(jīng)濟制度和規范已基本建立，但是，由于體制的歷史因素，政府資產(chǎn)負債表難以準確編制乃至難產(chǎn)，這是因為在計劃經(jīng)濟向市場(chǎng)經(jīng)濟轉軌的過(guò)程中，政府與市場(chǎng)和企業(yè)的關(guān)系一直沒(méi)有處理好，以致始終無(wú)法劃清政府與市場(chǎng)，甚至與國有企業(yè)的邊界。再加央地財稅關(guān)系改革尚處于中途，盡管分稅制改革已有20年，但中央與地方對事權和財權關(guān)系劃分依然爭論不休，省級以下分稅制改革更難以推進(jìn)，鄉財縣管體制則讓鄉鎮在新型城鎮化建設過(guò)程大受掣肘。還有，政府與居民的關(guān)系也尚未理清，尤其社會(huì )保障制度和體系建設，直接關(guān)系著(zhù)政府龐大的或有負債。另外，產(chǎn)權關(guān)系不清晰也是重要因素，比如土地所有權問(wèn)題，城市土地尚有70年使用權，農地的承包屬性、集體土地無(wú)主化以及土地改變性質(zhì)直接關(guān)系的財產(chǎn)權利分配，業(yè)已成為影響地方政府資產(chǎn)負債表的重要變量�？梢韵胍�(jiàn)，政府與市場(chǎng)、企業(yè)、地方和居民的關(guān)系還在不斷調整之中，甚至連邊界都劃分不清楚，又怎么能準確界定資產(chǎn)和負債的權屬和數量呢?

　　基于上述認識和判斷，筆者認為，將編制政府資產(chǎn)負債表作為地方政府自主發(fā)債的條件是一個(gè)必須糾正的認識誤區。試想，對地方政府的約束機制都還沒(méi)有建立起來(lái)，各地經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡以及缺乏第三方債務(wù)評級的體系，這些都對地方政府發(fā)債缺乏有效約束，若允許地方政府自主發(fā)債，則債務(wù)泛濫一定難以避免，即使讓地方人大監管也不行。再比如，現行預算法由于沒(méi)有細化地方政府預算案的格式和內容要求，使得人大代表乃至專(zhuān)家都無(wú)法審議，而人大代表同時(shí)兼任政府官員的特點(diǎn)，又使人大難以真正發(fā)揮職能。當然，約束政府債務(wù)是一項世界難題，西方發(fā)達國家就因政府治理模式的民主化，讓代表著(zhù)各種利益的議員團體不斷推出滿(mǎn)足各種民意的預算案，可政府債務(wù)卻由此水漲船高。這些現象，我們在歐債危機和美國國債危機中都已見(jiàn)識過(guò)了。

　　所以，編制政府資產(chǎn)負債表盡管有助于通過(guò)資本市場(chǎng)、輿論等社會(huì )監督來(lái)約束政府債務(wù)風(fēng)險，但也不能將其作用抬得太高。畢竟政府治理機制、產(chǎn)權制度和法律制度才是約束和化解政府債務(wù)風(fēng)險的命門(mén)所在。比如，社會(huì )保障制度改革對政府或有債務(wù)有重大影響，土地制度也會(huì )顯著(zhù)影響政府資產(chǎn)的質(zhì)量和規模，金融法律規范下的金融創(chuàng )新更是對債務(wù)的流動(dòng)性和融資的可得性有著(zhù)顯著(zhù)的影響。

　　不管怎么說(shuō)，推進(jìn)編制政府資產(chǎn)負債表，現在的難點(diǎn)在如何準確劃分政府與市場(chǎng)、企業(yè)、地方和居民關(guān)系的邊界。從總量上看，將政府債務(wù)增速限制在經(jīng)濟增速之內應當成為一條鐵律，這應該得到立法的確認。