在人口繼續向城市大規模集聚，以城市群為主的新型城鎮化成為吸納外來(lái)人口主體的情況下，若城市用地轉向存量集約利用，就須重新規劃城市現有產(chǎn)業(yè)、人口、住房在空間上的布局，必須克服行政區劃的制約，打破政府“一畝三分地”的思維定式。
日前發(fā)布的《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》，提出嚴格控制新增城鎮建設用地規模，實(shí)行增量供給與存量挖潛相結合的供地政策，提高城鎮建設使用存量用地的比例，建立有效調節工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機制。這意味著(zhù)未來(lái)城鎮化不再靠“攤大餅”擴張城市邊界來(lái)解決，這與國土部一再申明要減少城市(特別是城市群)新增建設用地指標一脈相承。城市要在現有市域范圍內集約式發(fā)展。近日媒體報道，京津冀三地已就一體化達成共識，雖然有關(guān)“政治副中心”的設想還在研究，但已似為破解難題開(kāi)了個(gè)好頭。
但問(wèn)題遠遠不止于此。
在人口繼續向城市大規模集聚，以城市群為主的新型城鎮化成為吸納外來(lái)人口主體的情況下，若城市用地轉向存量集約利用，就必須重新規劃城市現有產(chǎn)業(yè)、人口、住房在空間上的布局，這就必須克服行政區劃的制約，即打破政府“一畝三分地”的思維定式。各級地方政府不能僅從小地盤(pán)或小圈子利益出發(fā)，只看短期利益和局部利益，而不顧長(cháng)期共同受損，看不到區域合作帶來(lái)的長(cháng)遠收益和“共贏(yíng)格局”。
事實(shí)上，就城鎮化重新布局用地結構而言，“一畝三分地”思維定式的影響不僅僅局限在城市政府之間的合作，城市內部首先要打破這種思維定式。像新加坡這樣的人口密集、土地稀缺的城邦型國家(地區)，土地價(jià)值決定了只能發(fā)展現代服務(wù)業(yè)或高端制造業(yè)，而低端產(chǎn)業(yè)早在上世紀70年代就已被淘汰，原因就是土地價(jià)值上升了，比較優(yōu)勢不在了。巴黎、東京、紐約等國際大都市也無(wú)不遵循這樣的規律，占日本總人口四分之一、GDP三分之一的大東京，除一般制造業(yè)早被淘汰外，住宅也基本被遷到了東京外圍的7個(gè)衛星城，這說(shuō)明住宅放在東京中心區也是不劃算的。
像北京、深圳這樣的大都市，中心區只有發(fā)展現代服務(wù)業(yè)、總部經(jīng)濟，其產(chǎn)出才對得起高昂的地租，但北京中心區土地低效利用的現象非常普遍。很多國有企業(yè)，盡管整體已停產(chǎn)或破產(chǎn)，但廠(chǎng)區一直保留在那里。在深圳，很多上世紀80年代建起的工業(yè)區，一直占據著(zhù)城市核心區域，即使因產(chǎn)業(yè)被淘汰，腳下那塊土地長(cháng)期荒廢的也不在少數。據統計，我國低效工礦用地就占城市建成區面積的11%。
房地產(chǎn)市場(chǎng)化大發(fā)展以前，用地只是生產(chǎn)要素。不管是公益用地，還是生產(chǎn)用地，全部都通過(guò)行政劃撥來(lái)配給，無(wú)所謂高效還是低效利用。由于當時(shí)城市化還沒(méi)有快速推進(jìn)，城市土地供給相對寬裕，每個(gè)單位手上都有富余土地，而且也沒(méi)有根據哪個(gè)單位產(chǎn)值高，就分配其區位優(yōu)良的土地。2005年房地產(chǎn)市場(chǎng)大發(fā)展以來(lái)，相對傳統行業(yè)，大家都看到了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的利潤是何等可觀(guān)。凡是先入為主的用地單位(特別是國有企業(yè))，一轉身便成了謀求土地溢價(jià)的利益主體，變著(zhù)法子地想轉型為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商。而且，面對巨大的“肥肉”，已形成了長(cháng)長(cháng)的利益分食鏈條，每一個(gè)利益相關(guān)者都想分一塊。
但在過(guò)去幾十年，大多數用地單位(特別是國有企業(yè))的產(chǎn)權關(guān)系發(fā)生了多重變更，甚至所有制形式都改變了，有的重組或破產(chǎn)了，債務(wù)債權關(guān)系非常復雜，而相關(guān)的法律合同文書(shū)非常不規范、缺失現象也很普遍。由于利益和責任關(guān)系理不清，而調整土地用途時(shí)，誰(shuí)都不愿承擔補繳地價(jià)的責任，造成僵持不下、用地長(cháng)期閑置的結局。誰(shuí)都明白，在城市中心區，只要改變土地用途或整合利用，就能實(shí)現的“多贏(yíng)格局”，但就是沒(méi)有辦法實(shí)現，而閑置和現狀低效利用則已成了無(wú)法避免的“囚徒困境”。當然，有一塊地就從實(shí)體企業(yè)搖身變成開(kāi)發(fā)商的不在少數，但往往走向高檔房地產(chǎn)類(lèi)型，不僅與區域規劃不協(xié)調，而且也制約了未來(lái)區域規劃的制定和實(shí)施。
城市的各個(gè)行政區也都有自身的利益訴求。像北京、上海等城市的郊縣，也都有發(fā)展經(jīng)濟、增加稅收、解決就業(yè)、甚至是經(jīng)濟轉型、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的考核機制和內在動(dòng)力。這不僅造成低端制造業(yè)難以退出，而且也同時(shí)建設門(mén)類(lèi)齊全的科技園區。各行政區和縣市之間在產(chǎn)業(yè)結構上同構、同質(zhì)的現象很普遍，相互之間是競爭關(guān)系而非合作關(guān)系，利益關(guān)系上的協(xié)調空間非常有限，無(wú)法在空間上對產(chǎn)業(yè)分工合理布局，占有土地的一方更不愿為全市公共服務(wù)設施規劃騰挪空間(怕消耗土地又折損經(jīng)濟)，造成土地資源無(wú)法在全市范圍內統籌配置，區域間在產(chǎn)業(yè)、用地和交通上的合作和分工成為“空談”。這就是為何巴黎、東京、首爾、倫敦等國際大都市所創(chuàng )造的GDP占到其本國GDP的12%至28%左右，而我國第一大城上海的GDP只占全國GDP4%的主要原因，而上海建設用地占市域的比重(48%)已超過(guò)了諸多國際大都市。
一言以蔽之，存量用地行政分配下的利益結構已經(jīng)板結，基于城市整體規劃而實(shí)施土地再利用的空間被堵塞;城市內部各個(gè)行政區也是相互競爭的利益主體，犧牲局部經(jīng)濟利益而壯大全局利益的土地利用模式很難施行。這使得所有規劃被迫繞開(kāi)用地障礙，后續批地只能見(jiàn)縫插針，區域內土地利用碎片化、零散化、隨意化，整合難度大，區域間土地利用同質(zhì)化和同構化，片區或區域統一規劃和開(kāi)發(fā)無(wú)法開(kāi)展。城市用地結構調整、優(yōu)化和再利用之所以如此艱難，本質(zhì)上都是“一畝三分地”的思維模式在作怪。在北京之外劃定“政治副中心”的構想，是打破這一思維模式的好兆頭，有利于城市群內功能重新界定、土地利用結構再調整、城市群聚合效應的提升，但這是倒逼的結果，并沒(méi)有觸及問(wèn)題深處。阻礙城鎮化用地新政的利益結構，用地行政分配的模式并未打破，而這才是問(wèn)題的根本。