●環(huán)境權未必能寫(xiě)入憲法，但在環(huán)境權須入《環(huán)境保護法》的問(wèn)題上，專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域和社會(huì )公眾的呼聲卻很一致。應該把環(huán)境權以適當方式寫(xiě)入《環(huán)境保護法》。
●現行法律無(wú)法解決區域大氣污染、流域水體污染問(wèn)題，也無(wú)法解決區域生態(tài)建設、區域生態(tài)補償和區域環(huán)境損害救濟問(wèn)題，《環(huán)境保護法》修訂應直面區域環(huán)境問(wèn)題。
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3月27日，成都市啟動(dòng)重污染天氣應急三級預案。根據成都市環(huán)保局預測，未來(lái)幾天成都可能遭遇持續重度污染天氣，成都市有關(guān)部門(mén)和區(市)縣將采取加大街面沖洗力度、嚴格工地揚塵管控、加大工業(yè)企業(yè)監管等措施，減少污染物排放，緩解大氣污染，同時(shí)也提醒市民注意加強健康防護。記者
薛玉斌/攝 |
現行《環(huán)境保護法》于1989年底通過(guò)實(shí)施，現在正在修訂�？偟膩�(lái)看，該法側重于企業(yè)的個(gè)體管制，而目前大氣污染和水體污染等區域性污染嚴重；該法針對企業(yè)的個(gè)體侵權行為，做出了環(huán)境民事責任的舉證等機制規定，無(wú)法解決現在日益突出的區域污染和生態(tài)建設責任分配和侵權救濟問(wèn)題；該法屬于管制式立法模式，公民環(huán)境權、社會(huì )環(huán)境權沒(méi)有得到彰顯。
目前，該法的修訂已經(jīng)進(jìn)入尾聲，但是，權利承認、權利結構、權利維護等重要的現實(shí)問(wèn)題仍未得到解決，應按國家治理和權利實(shí)在化的要求，進(jìn)一步修改完善。
把環(huán)境權寫(xiě)入《環(huán)境保護法》 承認并宣告環(huán)境權
世界上約有60多個(gè)國家將環(huán)境權寫(xiě)入憲法，并有越來(lái)越多的趨勢。一些國家已把環(huán)境權寫(xiě)入憲法，但對環(huán)境權沒(méi)有制定可操作性的具體制度，是因為這些國家缺乏經(jīng)濟條件。
目前，我國已經(jīng)步入環(huán)境權利時(shí)代。在我國，一些地方霧霾橫行，人們呼吸不清潔的空氣；在地下水被污染的地方，人們喝著(zhù)有毒的水。這不僅對現在的人有危害，對子孫后代也有危害。
回顧美國公民環(huán)境運動(dòng)，其首個(gè)大高潮出現于上世紀70年代。1970年4月22日是第一個(gè)“世界地球日”。在我國，人們在網(wǎng)上、微博、微信上廣泛談及環(huán)境問(wèn)題，表達不滿(mǎn)，表達希望，這實(shí)際是新時(shí)期一種雖不出門(mén)但思想和意愿已經(jīng)相互交融和影響的新型環(huán)保運動(dòng)。不僅普通老百姓參與其中，人大代表、政協(xié)委員甚至政府官員都有參與。
雖然環(huán)境權未必能寫(xiě)入憲法，各方面就環(huán)境權入憲的方式和形式難以達成一致，但在環(huán)境權須入《環(huán)境保護法》的問(wèn)題上，專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域和社會(huì )公眾的呼聲卻很一致。需要國家拿出魄力，把環(huán)境權以適當方式寫(xiě)入《環(huán)境保護法》。修改《環(huán)境保護法》時(shí)，還應當注重環(huán)境權的賦權、運行及責任體制制度和機制建設。
應將環(huán)境權規定為一項獨立的權利
在環(huán)境保護優(yōu)先的時(shí)代，環(huán)境權因為主體的廣泛性、活動(dòng)領(lǐng)域的廣泛性，從而體現自己的相對獨立性，即專(zhuān)業(yè)性。譬如，與環(huán)境有關(guān)的基本權利都可認為是環(huán)境權，企業(yè)作為環(huán)境法調整的基本主體，也享有一些基本權利，如排污權、排污交易權，屬于環(huán)境權。
雖然環(huán)境權未能寫(xiě)入我國憲法，但是人權保護已入憲多年，因此，可通過(guò)邏輯推理的手段，把一些重要環(huán)境權利的保護以人權保護的方式予以推進(jìn)，如把環(huán)境權的部分領(lǐng)域權利和部分權能納入人權的范疇。這個(gè)思路雖然管用，但是不能根本上解決環(huán)境權全面賦權和全面維護的問(wèn)題。
目前，綜合性的環(huán)境保護基本法《環(huán)境保護法》正在修訂，機會(huì )難得，應以權利在民的思想為指導，爭取環(huán)境權入法，并明確其范圍、領(lǐng)域和權能，使公民環(huán)境權實(shí)在化和制度化，結束環(huán)境基本權利維護的曲折歷史。
明晰個(gè)體義務(wù)和區域責任 解決責任分配和侵權救濟難題
現行《環(huán)境保護法》針對企業(yè)的個(gè)體侵權行為，做出了環(huán)境民事責任的舉證等機制創(chuàng )新，在當時(shí)屬于立法創(chuàng )新，但是，其實(shí)施20多年來(lái)，既無(wú)法解決日益突出的區域大氣污染、流域水體污染問(wèn)題，也無(wú)法解決區域生態(tài)建設、區域生態(tài)補償和區域環(huán)境損害救濟問(wèn)題，因此需要解決法律依據的修訂問(wèn)題。對于這類(lèi)區域污染導致的糾紛，《環(huán)境保護法》修訂時(shí)應直面關(guān)注。
在環(huán)境民事責任方面，霧霾應由誰(shuí)埋單？司法的審理需要解決兩個(gè)問(wèn)題，一是真正的侵權者即被告有哪些？二是原告應當向哪些主體索賠？
按照環(huán)境民事規范，應是誰(shuí)污染誰(shuí)擔責。但是現在霧霾成因太復雜，“貢獻”者既有企業(yè)，也有社會(huì )車(chē)輛；既有家庭，也有個(gè)人。對于企業(yè)而言，企業(yè)不是個(gè)體污染而是集體排放疊加或者交匯產(chǎn)生的污染，那么每個(gè)企業(yè)的污染“貢獻”是多少？責任有多大？需要區分解決。不僅本地有污染，外地的污染隨氣象變動(dòng)也侵入本地。如果污染份額和責任人難以確定，按照現行法律規定，私人就很難起訴獲得賠償，很難對區域責任進(jìn)行劃分，很難促使區域聯(lián)防聯(lián)控行動(dòng)得以順利實(shí)施。
對這個(gè)問(wèn)題，《環(huán)境保護法》修訂時(shí)應當予以解決。
在環(huán)境行政責任方面，原告能否起訴環(huán)保局并索賠？這就給目前的環(huán)保立法提出了挑戰，誰(shuí)來(lái)監管區域霧霾？比如，按照職責，京津冀之間的空氣污染是交匯的，居民就大區域污染之中的局部污染起訴當地環(huán)保局，看起來(lái)不太科學(xué)。
事實(shí)上，區域責任的不確定性之中也有兩個(gè)確定性，一是石家莊市的污染確實(shí)存在，而且屬于重污染區，向外確實(shí)輸送了大氣污染物質(zhì)；二是交通工具和企業(yè)對霧霾的重要“貢獻”也可以被定性確定�；诖�，石家莊環(huán)保局理應履行相應的管制責任。
就索賠而言，《環(huán)境保護法》擬設立的公益訴訟制度參考了美國的環(huán)境公民訴訟制度。美國環(huán)境公民訴訟制度中的行政類(lèi)訴訟的訴求僅限于“行為禁止或者限制之訴”，法院一般不支持行政訴訟索賠訴求。民事侵權賠償應由直接的侵權企業(yè)負擔。這些合理因素，《環(huán)境保護法》修訂時(shí)可予以采納。
健全監管體制 建立寬嚴相濟的責任制度
在監管體制方面，地方政府廣泛存在包庇污染企業(yè)的現象，而環(huán)保部門(mén)難以有效遏制。在安全生產(chǎn)監管領(lǐng)域，已經(jīng)實(shí)施了黨政同責的體制、制度和機制，安全生產(chǎn)形勢的改善效果不錯。黨委在地方權力結構中處于核心和關(guān)鍵地位，在環(huán)保領(lǐng)域中實(shí)施黨政同責，地方黨委不會(huì )包庇污染企業(yè)，地方政府就有了監管的底氣。為此，《環(huán)境保護法》修訂時(shí)可規定實(shí)行環(huán)境保護黨政同責。
在監管力量方面，目前，環(huán)境執法疲軟，主要原因是基層環(huán)境執法能力薄弱甚至缺乏。環(huán)保系統的監察力量呈現倒金字塔型，由上到下，越到鄉鎮，環(huán)保監察人員就越少，甚至沒(méi)有。因此《環(huán)境保護法》修訂時(shí)，應按照十八屆三中全會(huì )決定的要求，規定加強基層的環(huán)境監管力量。
在監管方法方面，2014年2月底3月初，環(huán)保部組織力量對北京、天津、石家莊、唐山等12個(gè)城市的大氣污染防治“國十條”責任落實(shí)情況進(jìn)行了督查，結果發(fā)現許多排污監測設備形同虛設。在重污染天氣持續的時(shí)期，這些違法企業(yè)的責任人并沒(méi)有被嚴肅處理，如拘留，說(shuō)明環(huán)保執法太軟。由于其他部門(mén)的分權，環(huán)保部的權力在縮小，因此環(huán)保部要轉變角色，轉變監管方式。
此次修訂《環(huán)境保護法》，應規定環(huán)保部門(mén)由傳統的什么都直接監管向既直接監管部分領(lǐng)域，也宏觀(guān)和綜合監管所有的環(huán)境問(wèn)題轉變，做到統一指導、協(xié)調、監督和服務(wù)；要建立約談、通報和考核一票否決等統一監督管理機制，使環(huán)保部門(mén)敢于擔當、敢于作為；建立具體的將違法責任人移交司法起訴的行刑銜接機制。
在法律責任方面，依據現行立法規定，違法成本低、守法成本高的擔心已成事實(shí)，企業(yè)漠視環(huán)境責任成為一種“風(fēng)尚”。30多年來(lái)，我國環(huán)保宣傳深入人心，取得了良好的成績(jì)。但是由于巨大經(jīng)濟利益的誘惑，企業(yè)違法行為依然廣泛存在。結果是企業(yè)規避了應負的高昂代價(jià)，社會(huì )卻遇到了前所未有的環(huán)境挑戰。加強環(huán)境法制建設，讓企業(yè)守法是當務(wù)之急。
十多年前的處罰標準，現在肯定不能繼續沿用，因為起不了應有的懲戒和警示作用。所以對一些違法行為，應當修法加大處罰力度，尤其是對那些故意、惡意排污的企業(yè)，處罰要使其感受切膚之痛；對于因過(guò)失造成污染的企業(yè)，在給予正常處罰的同時(shí)，建立環(huán)境污染責任保險制度，防止它們因為一次意外而陷入生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的困境；對于公民，要側重于警示和教育，不要過(guò)分強調罰款；對于惡意的環(huán)境污染行為應該給予治安拘留，嚴重的要追究刑事責任�？傊�，法律責任體系的設計要寬嚴相濟。
結合國家治理的格局要求 發(fā)揮公民和社會(huì )組織作用
目前，我國正在深化生態(tài)文明體制改革，加強國家治理體系的建立，使環(huán)境保護由管制走向治理，由權力走向權利。要實(shí)現這一點(diǎn)，公民意識的培養、公民參與和監督條件的提供、社會(huì )組織的培育等不可或缺。
目前，我國的環(huán)境管理的主調仍然是強調政府發(fā)揮作用，公民和社會(huì )的參與呈現被動(dòng)色彩，這與國家治理體系的建立要求不相符。國家治理強調社會(huì )各方面的主動(dòng)性、互助性和協(xié)調性，公民參與因而須由被動(dòng)向主動(dòng)轉變。在國家治理體系建設中，不僅要發(fā)揮公民個(gè)人作用，還要發(fā)揮社會(huì )組織的作用。
《環(huán)境保護法》修訂時(shí)應考慮建立與國家治理格局相適應的環(huán)境治理格局體系。環(huán)保部門(mén)的人看起來(lái)多，但分散開(kāi)來(lái)，人也很有限，監管視野也很有限，發(fā)現不了所有的違法行為，而公眾具有分布廣、視野廣的優(yōu)勢，能夠最大限度地發(fā)現違法。
所以，發(fā)現環(huán)境違法行為，除了借助視頻取證執法等現代執法工具外，還得依靠無(wú)所不在的公民及由其組成的社會(huì )組織。例如，有獎舉報的方式就可以很好地鼓勵公民參與到環(huán)境監督中來(lái)�！董h(huán)境保護法》修訂時(shí)應建立公民和社會(huì )組織有序參與和監督的機制。只有這樣，才能解決政府環(huán)境監管缺位的問(wèn)題。
一些地方政府害怕公民參與，這是不對的，相反地，應該鼓勵公民多參與、多監督�，F實(shí)的情況是，公民因為害怕打擊報復，并不是特別敢于舉報環(huán)境違法行為。一旦有了制度化的監督保障措施，社會(huì )治理結構趨于穩定，新的國家運行秩序形成，那些污染制造者就不敢打擊報復�！�