近日，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議決定，由國家開(kāi)發(fā)銀行成立專(zhuān)門(mén)機構，實(shí)行單獨核算，采取市場(chǎng)化方式發(fā)行住宅金融專(zhuān)項債券，向郵儲等金融機構和其他投資者籌資，重點(diǎn)用于支持棚改及城市基礎設施等相關(guān)工程建設。保障房與城市基礎設施融資均與土地有關(guān)，從廣義上來(lái)說(shuō)都可視為土地金融。此前，十八屆三中全會(huì )曾提出，未來(lái)成立基礎設施和住房政策性銀行，國開(kāi)行此次奉命設立專(zhuān)門(mén)機構，發(fā)行專(zhuān)項住宅金融專(zhuān)項債券這一舉措，顯示國家政策性土地金融機構的籌設正式拉開(kāi)帷幕。
目前國開(kāi)行所從事業(yè)務(wù)中，有些即屬城市政策性土地金融貸款業(yè)務(wù)范圍。例如，2010~2013年，該行發(fā)放“棚改”專(zhuān)項貸款均超千億元。至2013年底，該行累計發(fā)放保障性安居工程貸款達5800億元。但
“十二五”期間3600萬(wàn)套保障房與1000萬(wàn)戶(hù)棚戶(hù)區改造計劃，所需資金高達2.5萬(wàn)億元;另外，與城鎮化密切相關(guān)的城市基礎設施貸款周期長(cháng)，資金需求更大，非一般性商業(yè)銀行所能為。盡管?chē)_(kāi)行自2008年底起也進(jìn)行了商業(yè)銀行的改造之旅，但事實(shí)上它還在某些方面承擔政策性銀行的任務(wù)。巨額資金從何而來(lái)?顯然，此次，國開(kāi)行特設機構任重道遠。然而，此次國開(kāi)行受命在行內特設專(zhuān)門(mén)機構從事政策性土地金融業(yè)務(wù)，不是簡(jiǎn)單的回歸本業(yè)，而是國家層面在體制內進(jìn)行金融機構重組的一次嘗試，其意義重大。
目前來(lái)看，無(wú)論“國開(kāi)行”擬設機構采取事業(yè)部制還是其他形式，均是在行內設立專(zhuān)門(mén)的機構來(lái)從事住宅金融等政策性土地金融業(yè)務(wù)，這實(shí)際是一種兼營(yíng)模式。其優(yōu)點(diǎn)有二：一是不必另起爐灶，運營(yíng)成本比專(zhuān)營(yíng)機構低;二是可以充分利用國開(kāi)行的綜合實(shí)力與多年來(lái)在中長(cháng)期融資業(yè)務(wù)等方面的優(yōu)勢，便于業(yè)務(wù)的拓展。但這種模式也存在明顯的效率缺陷。
上世紀80年代，安徽蚌埠、山東煙臺曾嘗試建立互助性質(zhì)的住房銀行，而國家層面上的住房銀行也一直在探討之中。雖然就效率而言，無(wú)疑專(zhuān)營(yíng)比兼營(yíng)高，但另設政策性銀行來(lái)從事包括住宅金融在內的土地金融業(yè)務(wù)似乎成本較高。事實(shí)上關(guān)于土地金融機構籌設，不只是當今的抉擇，近代中國曾進(jìn)行過(guò)激烈的論爭與探索。從20世紀初，從晚清到國民政府時(shí)期，一直試圖建立一個(gè)長(cháng)期信用銀行，從事不動(dòng)產(chǎn)金融業(yè)務(wù)，為土地改革與國家工業(yè)化服務(wù)。其間，不動(dòng)產(chǎn)銀行或國家土地銀行的設立都曾擺到執政者的議事日程，但都不了了之。只是到了1941年，中國農民銀行奉國民政府之命在行內設立土地金融處，專(zhuān)營(yíng)與兼營(yíng)之爭才告一段落。那么這種兼營(yíng)模式的效果如何呢?按照國民政府有關(guān)規定，土地金融處獨立核算，其初始資金為1000萬(wàn)元，后增加至2000萬(wàn)元。盡管該處獲準通過(guò)發(fā)行土地債券來(lái)為土地金融業(yè)務(wù)融資，1941~1948年間，中國農民銀行先后發(fā)行了1~3期法幣土地債券，并在1948年發(fā)行稻、麥實(shí)物債券各1000萬(wàn)石。由于土地債券這一至關(guān)重要的土地金融工具與資本市場(chǎng)脫節，不能及時(shí)為土地金融業(yè)務(wù)提供資金保障，土地金融處只得靠中國農民銀行本部“輸血”。所以，土地金融實(shí)施的力度與廣度大大受限。究其原因，除了戰亂與通貨膨脹等客觀(guān)因素的影響外，還與發(fā)行者的缺位與資本市場(chǎng)的沉淪及法規的不完善等有關(guān)。中國農民銀行土地金融處雖是政府授權的土地金融操作平臺，但實(shí)際上它既不是土地所有者，亦無(wú)多少資本金。本身并不具備土地債券還本付息的能力，它只是中國農民銀行的一個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)，并未擺脫商業(yè)銀行的性質(zhì)，從而與政策性土地金融的目標產(chǎn)生矛盾，其效果不佳也就不難理解了。
總結歷史能使我們少走彎路。今天，國開(kāi)行要設立的機構與抗戰期間誕生的中國農民銀行土地金融處頗多相似之處。只不過(guò)前者以城市土地金融為主，而后者偏重農村土地金融。盡管兩者處于完全不同的內外環(huán)境，且所承擔的責任也不同，然而，土地金融業(yè)務(wù)所普遍共有的東西不會(huì )隨歷史的滄桑而消失。為此，我們應當以史為鑒，高起點(diǎn)、高效率，創(chuàng )新土地金融工具，為打造一流的國家“住宅銀行”與“基礎設施銀行”等政策性土地金融機構創(chuàng )造條件，使之更好地服務(wù)于國家改革與發(fā)展戰略。
首先，國家應明確國開(kāi)行特設部門(mén)的角色與定位。目前，國開(kāi)行正面臨向商業(yè)銀行轉型的種種困惑，由政策性銀行向商業(yè)銀行轉型之路并不平坦。雙重身份將令國開(kāi)行這個(gè)特設部門(mén)法律地位不明，尤其是當發(fā)債主體由國開(kāi)行本行變?yōu)槠涮卦O的一個(gè)部門(mén)時(shí)，相關(guān)的法律空間更加模糊。因而國家可將該機構作為中央政府政策性土地金融的主要操作平臺來(lái)設計與規劃，并制定相應的組織規程，明確其法律地位。從法律上理順這一平臺與相關(guān)方面的關(guān)系，其一，厘清特設機構與本行的關(guān)系�？捎芍醒胝苯幼①Y營(yíng)運資本，財務(wù)與人事獨立。其二，理順與地方政府的關(guān)系。
其次，建議設立跨部門(mén)的咨詢(xún)機構。由于特設機構的業(yè)務(wù)涉及面廣，為提高效率，可建立國土、住建、財政、銀監與證監及業(yè)內專(zhuān)家學(xué)者組成的政策性土地金融委員會(huì )，就特設部門(mén)的業(yè)務(wù)進(jìn)行宏觀(guān)指導與建議。
另外，應研究特設機構如何對接資本市場(chǎng)，促進(jìn)住宅專(zhuān)項債券等土地金融工具二級市場(chǎng)的發(fā)展。專(zhuān)項債券等土地金融工具一級市場(chǎng)的培育固然重要，但如果沒(méi)有一個(gè)活躍的二級市場(chǎng)做支撐，特設機構的功能將大大受限。
總之，商業(yè)銀行以盈利為目的，與政策性土地金融存在矛盾;而銀行承擔政策性土地金融業(yè)務(wù)本身仍有待完善，未來(lái)國開(kāi)行兼營(yíng)模式最終應向專(zhuān)營(yíng)模式過(guò)渡。
真正能夠推動(dòng) 持續增長(cháng)的 是“改革紅利”
改革已經(jīng)成為這個(gè)時(shí)代的主旋律，但目前中國經(jīng)濟又遇到了一些困難，部分地方官員面臨“保增長(cháng)”的壓力，這勢必會(huì )影響推動(dòng)全面深化改革的積極性。在這種背景下，一些地方政府更看重“政策紅利”。
今年以來(lái)，有近30個(gè)省市申請建立自貿區，與拉動(dòng)經(jīng)濟見(jiàn)效慢、挑戰多的全面改革相比，類(lèi)似的政策優(yōu)惠被認為能給地方帶來(lái)更快的發(fā)展。這是一種定勢思維的延續，在過(guò)去的幾十年間，中國各地也興起了大規模的“開(kāi)發(fā)區”熱，那些國家級開(kāi)發(fā)區享有了特別的優(yōu)惠政策而獲益匪淺。
但是，過(guò)去的“開(kāi)發(fā)區”主要是通過(guò)土地、稅收優(yōu)惠以及出口便利，為制造業(yè)提供更低的生產(chǎn)成本與更好的貿易環(huán)境�，F在，中國制造業(yè)外部遭遇需求萎縮，內部存在產(chǎn)能過(guò)剩，包括人工以及原材料等在內的非政策性影響的成本在上升，開(kāi)發(fā)區的“政策紅利”已經(jīng)逐步減弱。
目前的“自貿區”概念主要針對服務(wù)業(yè)，在相對狹小的空間內開(kāi)放服務(wù)業(yè)并不會(huì )帶來(lái)太大的政策紅利，更不能立竿見(jiàn)影地拉動(dòng)地方經(jīng)濟，主要是進(jìn)行試驗，起到積累經(jīng)驗的目的�？梢灶A期，如果遍地“自貿區試驗”，在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域很容易產(chǎn)生大量投機套利現象，尤其是很多欠發(fā)達地區根本不具備發(fā)展更自由的服務(wù)業(yè)的條件。
此外，資本市場(chǎng)也跟著(zhù)在投機，比如自貿區概念曾經(jīng)被稱(chēng)為“炒地圖”，只要該地申請自貿區，股價(jià)就跟著(zhù)漲�，F在，隨著(zhù)中央提出推進(jìn)京津冀一體化發(fā)展，要求將北京市中心一些功能搬遷出去，但完整的規劃還沒(méi)有制定，就出現了“北京副中心”的說(shuō)法，保定、承德、張家口、廊坊、武清等地都想承接北京非核心功能。
近日，市場(chǎng)一度傳言保定市將作為北京政治副中心后，當地房?jì)r(jià)立即大幅上漲，來(lái)自北京、溫州等地的炒房客已經(jīng)大批涌進(jìn)。轉移北京一些功能的計劃已經(jīng)在周邊引起競爭和炒作，這些地方房?jì)r(jià)聞風(fēng)而動(dòng)。與此同時(shí)，北京市相關(guān)領(lǐng)導也到通州調研，強調通州是城市副中心，在推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展中處于橋頭堡位置。
就像產(chǎn)業(yè)界幻想“互聯(lián)網(wǎng)”振興中國經(jīng)濟一樣，各地政府寄望于中央的“政策紅利”拉動(dòng)地方經(jīng)濟。這些現象表明，在推動(dòng)全面深化改革的過(guò)程中，一些地方政府或部門(mén)仍然將發(fā)展寄托于一些外部刺激，而非內生驅動(dòng)。這就像過(guò)去幾十年一樣的邏輯：通過(guò)土地政策、稅收優(yōu)惠招商引資或者政府投資驅動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)，而不是通過(guò)改革釋放更多市場(chǎng)自由，提高市場(chǎng)效率。
事實(shí)上，過(guò)去曾有很多中國城市規劃自身為“區域中心城市”、“國際大都市”等，但規劃本身只是想通過(guò)制定政策實(shí)現目標，而不是市場(chǎng)自發(fā)形成。因此，大部分都沒(méi)有實(shí)現。而一些開(kāi)發(fā)區已經(jīng)空蕩蕩的，廠(chǎng)房過(guò)剩，土地浪費。這表明，通過(guò)規劃或者政策紅利驅動(dòng)只能是短暫的，但代價(jià)可能是巨大而長(cháng)遠。
在經(jīng)濟增長(cháng)遇到一些壓力的背景下，地方政府希望獲得更多政策紅利促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)的愿望可以理解，但是，真正能夠推動(dòng)經(jīng)濟持續長(cháng)期增長(cháng)的，是進(jìn)行更廣泛而深入的市場(chǎng)化改革，這樣才會(huì )享有改革帶來(lái)的紅利。如果繼續“政策紅利”思維，可能會(huì )削弱地方政府改革動(dòng)力，浪費改革時(shí)機。