再清楚不過(guò)，發(fā)行審核程序不再設問(wèn)核環(huán)節，是糾正了監管前移的思路，表明監管轉型思路開(kāi)始得到落實(shí)。將問(wèn)核責任落實(shí)到保薦機構和保薦人，發(fā)行審核部門(mén)和審核人員不再越俎代庖，這在相當程度上體現了注冊制的精神。但解決IPO的難題，更需重新審視隱藏在發(fā)審流程背后的那些很容易為利益交換和利益輸送所用的政策和制度的不合理成分。也就是說(shuō)，發(fā)審制度和相關(guān)政策也需像剔除不符合監管轉型要求的問(wèn)核環(huán)節一樣，盡快排出一份較為詳盡的行政權力退出形式主義審核的“負面清單”。
證監會(huì )日前修訂了首發(fā)申請審核流程，不再設立問(wèn)核環(huán)節。有分析稱(chēng)，這是為新股發(fā)行注冊制鋪路，向注冊制邁進(jìn)了一大步。筆者認為，這是糾正監管前移思路的結果，確實(shí)帶來(lái)了監管轉型的新希望，但要是希望成為現實(shí)，還需有一套較為詳盡的行政權力退出形式主義審核的“負面清單”。
先要弄清楚，問(wèn)核環(huán)節并不是新股發(fā)行審核與生俱來(lái)就有的，而是監管前移的產(chǎn)物。2010年12月27日，勝景山河在登陸深交所的前夜，因有媒體披露其所發(fā)布的招股說(shuō)明書(shū)披露不實(shí)，涉嫌虛增銷(xiāo)售收入，遂申請暫緩上市。次年4月，發(fā)審會(huì )重新審核勝景山河的IPO申請，未獲通過(guò)。也就在勝景山河二次上會(huì )被否的同一天，證監會(huì )發(fā)布《關(guān)于保薦項目盡職調查情況問(wèn)核程序的審核指引》，在發(fā)行審核過(guò)程中增加“問(wèn)核程序”。按證監會(huì )有關(guān)部門(mén)負責人當時(shí)的說(shuō)法，“現有法律法規對保薦機構和保薦代表人的監管以事后追究責任為主。只有當問(wèn)題暴露后，才可能追究責任。問(wèn)核機制的建立將使監管關(guān)口前移，并將所有保薦項目納入監管范圍，是強化過(guò)程監管的重要舉措�！�
因此可見(jiàn)，問(wèn)核環(huán)節“監管前移”，也就是在發(fā)行審核程序原有九大程序基本不變的基礎上，在發(fā)行部與發(fā)行人首次見(jiàn)面會(huì )的當天增加一次為時(shí)約一小時(shí)的審核人員與保薦人的親密接觸而已。相比此前審核人員只憑對卷帙浩繁的“天書(shū)”般的書(shū)面申報材料背對背的審核，這種面對面的“面試”可能有助于審核人員增進(jìn)對所審核項目的某些感性了解，但保薦業(yè)務(wù)負責人和保薦代表人對審核人員在預先所準備的40多個(gè)問(wèn)題中所隨機挑選的問(wèn)題對答如流，是否就說(shuō)明他們對所保薦項目真的履行了盡職調查的責任呢?顯然不無(wú)疑問(wèn)。另一方面，問(wèn)核環(huán)節顯然并不能代替審核人員對書(shū)面發(fā)行材料的詳盡審核。如果形式上的問(wèn)核過(guò)關(guān)也能有助于發(fā)行項目的順利過(guò)關(guān)，豈不說(shuō)明發(fā)行審核也有流于形式主義走過(guò)場(chǎng)之嫌?大家都看到了，此后諸多過(guò)會(huì )上市項目依然頻頻發(fā)生的變臉現象，以至于證監會(huì )不得不一再立案調查并暫停受理相關(guān)保薦機構所申報的保薦項目，并嚴厲處罰相關(guān)失職人員。這不僅充分說(shuō)明投資人對形式主義問(wèn)核的質(zhì)疑并非杞人憂(yōu)天，同時(shí)也更清楚地表明，任何形式的“監管前移”都不能代替保薦機構和保薦人自身的勤勉盡職。比發(fā)行審核程序對保薦機構和保薦人越俎代庖的問(wèn)核更重要的，是建立和健全公司保薦機構的內部問(wèn)核機制，促進(jìn)保薦機構和保薦代表人切實(shí)履行保薦職責，促進(jìn)市場(chǎng)各參與主體歸位盡責，完善市場(chǎng)化約束機制。
證監會(huì )主席肖鋼去年8月在《求是》雜志發(fā)表“監管執法：資本市場(chǎng)健康發(fā)展的基石”的署名文章明確提出：資本市場(chǎng)監管需要更加尊重市場(chǎng)客觀(guān)規律，扭轉“重審批、輕監管”傾向。將“主營(yíng)業(yè)務(wù)”從審核審批向監管執法轉型，將“運營(yíng)重心”從事前把關(guān)向事中、事后監管轉移。也許正是基于這個(gè)思路，去年底證監會(huì )發(fā)行監管部、創(chuàng )業(yè)板發(fā)行監管部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強保薦機構內部控制有關(guān)問(wèn)題的通知》，在要求保薦機構建立健全公司內部問(wèn)核機制，并在受理發(fā)行人上市申請文件時(shí)將《問(wèn)核表》作為發(fā)行保薦工作報告的附件一并提交的同時(shí)，明確表示“今后在首發(fā)企業(yè)審核過(guò)程中，不再設問(wèn)核環(huán)節�！鄙现芪�，證監會(huì )在例行新聞發(fā)布會(huì )上發(fā)布的新修訂的首發(fā)審核工作流程并公示再融資審核工作流程顯示，鑒于已要求保薦機構建立公司內部問(wèn)核機制，在首發(fā)企業(yè)審核過(guò)程中，不再設問(wèn)核環(huán)節。再清楚不過(guò)，在發(fā)行審核程序不再設問(wèn)核環(huán)節這一點(diǎn)上，這是糾正了監管前移的思路，而監管轉型思路開(kāi)始得到落實(shí)。從初次提出到落實(shí)，經(jīng)過(guò)了4個(gè)半多月。這與在此期間有關(guān)要不要推行注冊制改革的爭論未必有太多直接關(guān)系，在明眼人的眼里，反倒跟發(fā)審會(huì )一直沒(méi)有復會(huì )或有一定關(guān)系。
不設問(wèn)核環(huán)節，并不是不要問(wèn)核，而是將問(wèn)核責任落實(shí)到保薦機構和保薦人，發(fā)行審核部門(mén)和審核人員不再越俎代庖。這不僅體現了監管轉型對監管前移的否定，同時(shí)也在相當程度上體現了注冊制的精神。注冊制不是不要審核，而是在“以信息披露為中心”的前提下，以事中、事后的有效監管來(lái)切實(shí)維護投資者權益，將保證信息披露真實(shí)性準確性完整性的責任落實(shí)在發(fā)行人和保薦人等中介機構的頭上。同樣的道理，不是同樣也該適用于發(fā)審委嗎?
發(fā)審委之所以長(cháng)時(shí)間來(lái)備受詬病，原因并不僅因為有的發(fā)審委委員又當運動(dòng)員又當裁判，而在于它既代行行政審核的權力，又不承擔審核責任。在這一點(diǎn)上，與其說(shuō)發(fā)審委定位不明，不如說(shuō)是行政審核制與生俱來(lái)的凌駕于市場(chǎng)之上的權力迷信的集中表現。有些人至今猶自認為滬深股市離不開(kāi)行政審核制，甚至就連未來(lái)的注冊制改革也認為應在注冊制名義下更多保留行政審核制的中國特色。換言之，也即一方面不相信市場(chǎng)能真正離得開(kāi)對行政審核所提供的信用背書(shū)的習慣性依賴(lài)，一方面又比誰(shuí)都更習慣于將行政的意志當成市場(chǎng)的意志。
厘清了這一點(diǎn)，現在的問(wèn)題就很明白了，并不是該不該取消發(fā)審委，而是發(fā)行審核的職能定位如何適應注冊制改革的要求。在筆者看來(lái)，發(fā)審委要么是純粹的市場(chǎng)認證機構，其存在的必要性由市場(chǎng)來(lái)認可;要么就是代行行政審核職能的專(zhuān)門(mén)機構，無(wú)論是留在證監會(huì )，或隨著(zhù)發(fā)行審核權的下放而下放交易所，都無(wú)須為了追求所謂的市場(chǎng)代表性而讓保薦、律師、會(huì )計師等中介機構所推薦的利益中人留在其中。為有利于監管者避免因同利益中人太多攪渾在一起，而在發(fā)行政策的制訂或發(fā)行審核尺度的掌握過(guò)程中不由自主地為他人的利益傾向所左右，還得讓行政歸行政，市場(chǎng)歸市場(chǎng)，將發(fā)審委被人為所賦予的信息審核認證方面的所謂市場(chǎng)代表性還給市場(chǎng)，這將大大有利于證監會(huì )厘清和界定發(fā)行審核中行政審核的職能和責任。
解決IPO的難題，不僅需從有利于推進(jìn)注冊制改革的大方向出發(fā)修訂發(fā)行審核流程，更需重新審視隱藏在發(fā)審流程背后的那些很容易為利益交換和利益輸送所用的政策和制度的不合理成分。也就是說(shuō)，發(fā)審制度和相關(guān)政策也需像剔除不符合監管轉型要求的問(wèn)核環(huán)節一樣，盡快排出一份較為詳盡的行政權力退出形式主義審核的“負面清單”。否則，發(fā)審程序不設問(wèn)核環(huán)節所好不容易帶來(lái)的監管轉型希望，就有可能被淹沒(méi)在名為向注冊制過(guò)渡實(shí)為替行政審核制張目的形式主義審核的復活之中。