十二屆全國人大常委會(huì )第八次會(huì )議昨天開(kāi)始對預算法修正案進(jìn)行三審�，F行預算法1994年3月由八屆全國人大第二次會(huì )議通過(guò)，從1995年開(kāi)始施行。當時(shí)，國家剛剛開(kāi)始進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟，對于實(shí)行預算公開(kāi)、強化預算監督的認識還不深。隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟體制日臻完善，預算法很快出現了不適應的問(wèn)題，因此2004年啟動(dòng)了預算法修訂。由于在一些關(guān)鍵問(wèn)題上難以達成共識，致使修訂兩度擱淺，跨越了三屆全國人大�，F在，預算法修訂進(jìn)入三審，可以視為一個(gè)突破性的進(jìn)展。(相關(guān)報道見(jiàn)A8版)
從預算法頒行至今20年間，我國社會(huì )經(jīng)濟有了很大的發(fā)展進(jìn)步。一方面，我國經(jīng)濟取得飛速發(fā)展，政府財力空前增強，一些地方和部門(mén)使用財政資金出現了大手大腳甚至揮霍浪費的現象。另一方面，政府與公眾的關(guān)系出現積極互動(dòng)，公眾參與社會(huì )管理、監督政府運作的意識空前高漲，政府也表示出了愿意接受監督的積極態(tài)度。社會(huì )經(jīng)濟發(fā)生的這種深刻變革，導致現行預算法已經(jīng)不能適應現實(shí)，并且深刻地反映到了對它的修訂上。
伴隨預算法修訂走過(guò)的10年，也是公眾監督政府的意識不斷提高的過(guò)程。此次提交審議的三審稿，在最近兩年來(lái)不斷聽(tīng)取專(zhuān)家和民眾意見(jiàn)的基礎上，又有了新的提高。公眾關(guān)注預算法修訂，一個(gè)重要的出發(fā)點(diǎn)在于，政府接受公眾的委托管理社會(huì )事務(wù)，保障社會(huì )安全，需要大量行政開(kāi)支，但政府不是盈利機構，其開(kāi)支絕大部分來(lái)自企業(yè)和公民的納稅，公眾關(guān)注政府的賬本，就是關(guān)心自己的利益。
預算法就是用來(lái)規范政府財政資金的運籌使用的。如果沒(méi)有法律的約束，政府就很容易開(kāi)支無(wú)度，甚至出現政府工作人員中飽私囊的行為。最近幾年審計機關(guān)對政府部門(mén)審計所揭露的問(wèn)題觸目驚心，表明不受約束、不受監督的政府權力，很容易成為吞噬社會(huì )財富、侵犯公眾利益的“恐龍”。這種情況之所以出現，一方面緣于權力的自律意識較差，另一方面緣于對政府預算約束不力，導致政府部門(mén)可以輕松花錢(qián)。因此預算法的修訂，關(guān)鍵就在于要利用法律的力量管住政府花錢(qián)的手。
管住政府花錢(qián)的手，既要發(fā)揮人大的作用，也要發(fā)揮公眾的監督作用，這就需要政府部門(mén)的預算高度透明。目前，政府財政預決算的公開(kāi)已經(jīng)制度化，但還不夠具體和細化。比如，政府部門(mén)公布的“三公”經(jīng)費只是一個(gè)大數字，由于公眾對政府部門(mén)的職能和人員構成等缺少了解，無(wú)從判斷其到底用得多還是少。政府部門(mén)在公開(kāi)“三公”經(jīng)費的同時(shí)，還有必要曬出明細的賬單，并隨時(shí)準備接受公眾的抽查。預算法作為一部原則性的法律，雖然沒(méi)有必要在政府財政預決算的公開(kāi)上作出太細化的規定，但應該體現出這方面的立法精神，為公眾監督財政資金運用提供法律保障。
預算法在適應社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展變化的同時(shí)，還應當避免“法律跟著(zhù)政府意志走”的傾向。這方面值得注意的是預算法中有關(guān)地方債規定的變化。對于地方政府債務(wù)，預算法修正案一審稿和二審稿有重大變化。一審稿規定，“對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理”，“國務(wù)院確定地方債務(wù)的限額，報經(jīng)全國人民代表大會(huì )批準后下達，省級政府按國務(wù)院下達的限額舉債，作為赤字列入本級預算調整方案，報本級人大常委會(huì )批準”。二審稿刪除了上述條款，恢復了現行預算法的規定，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。
地方債在前幾年全球金融危機肆虐時(shí)由財政部開(kāi)了口子，用以解決地方政府財政資金緊張的問(wèn)題，但近年來(lái)，一些地方大肆舉債已經(jīng)產(chǎn)生了較大的問(wèn)題，預算法一審稿的上述規定，就有為滿(mǎn)足地方政府舉債需求而專(zhuān)設有關(guān)條款的意思。這種做法是不足取的，二審稿刪除有關(guān)條款是一種進(jìn)步。
目前隨著(zhù)經(jīng)濟增速放緩，地方政府財力再度告緊，對發(fā)債的欲求又增強了。今年全國“兩會(huì )”上，有官員呼吁修改現行預算法及二審稿對地方政府發(fā)債的規定，逐步取消中央代發(fā)地方債，而由地方政府自行發(fā)債。這種呼聲如果得到立法機關(guān)的響應，為地方政府發(fā)債開(kāi)出綠燈，不僅可能使地方政府在地方債支持下再度出現隨意花錢(qián)的現象，而且會(huì )給地區社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展埋下隱患，不利于經(jīng)濟結構調整的順利推進(jìn)。