預算法修正草案“三審”，地方債或有條件開(kāi)閘。十二屆全國人大常委會(huì )第八次會(huì )議對預算法修正案草案進(jìn)行第三次審議，據了解，三審稿中，備受社會(huì )各界關(guān)注的“地方政府發(fā)債”條款有了較大突破。

　　三審稿擬對地方債適度開(kāi)閘，但是，放開(kāi)地方政府發(fā)債勢必帶來(lái)如何防范財政金融風(fēng)險的問(wèn)題。審計署披露的地方政府性債務(wù)總額顯示，截至2013年6月底，我國省市縣三級政府負有償還責任的債務(wù)余額10.58萬(wàn)億元，比2010年底增加3.87萬(wàn)億元，年均增長(cháng)19.97%。

　　三審稿對地方發(fā)債也規定了諸多限制，例如明確舉債主體為“經(jīng)國務(wù)院批準的省、自治區、直轄市”;舉債方式限于“發(fā)行地方政府債券”;用途應當是“一般公共預算中必需的建設投資的部分資金”，并“不得用于經(jīng)常性支出”;債務(wù)還應有“穩定的償還資金來(lái)源”。

　　同時(shí)，三審稿還在債務(wù)規模和管理方式上設立了多道“防火墻”，即舉債規�！坝蓢鴦�(wù)院報全國人民代表大會(huì )或者全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )批準。省、自治區、直轄市依照國務(wù)院下達的限額舉借的債務(wù)，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )批準”、“地方政府不得在法律規定之外以其他任何方式舉債，以及為他人債務(wù)提供擔�！�。

　　最后，三審稿強調對地方政府舉債的監管，“舉借債務(wù)的規模、結構、使用等情況”列入各級人大對本級決算草案的審查重點(diǎn)，對違法舉債或為他人債務(wù)提供擔保的，規定了相應的法律責任。

　　三審稿將地方發(fā)債從暗箱之中拉入到陽(yáng)光之下，其積極意義是毋庸置疑的，因為即便法律堵住了“前門(mén)”，地方政府也會(huì )走“后門(mén)”和“旁門(mén)”變相舉債。實(shí)際上，地方債的長(cháng)期存在是分稅制改革中不合理因素的“地方突圍”，是中央與地方在事權與財權不匹配的“惡果”之一。三審稿雖然對地方政府發(fā)債“開(kāi)閘”，但是在配套措施缺乏的情況下，仍然難掩其公平性和制度風(fēng)險的隱憂(yōu)。

　　首先，地方政府發(fā)債風(fēng)險與隱憂(yōu)仍存。雖然2013年底審計署公布的全國政府性債務(wù)審計結果顯示“我國政府性債務(wù)風(fēng)險總體可控”，但是也顯示部分地方和行業(yè)債務(wù)負擔較重，而在整個(gè)地方政府債務(wù)中，有近四成實(shí)際要靠“賣(mài)地”償還，對土地出讓收入的依賴(lài)程度高。因此，地方債問(wèn)題的最終解決仍然仰賴(lài)財稅體制的重構和調整，真正建立起財權與事權相匹配的現代財稅制度。

　　其次，缺乏配套措施的地方債務(wù)難掩其公平性缺失。二審稿時(shí)中央政府不全面推行地方政府自行發(fā)債的另一個(gè)重要原因是配套制度的缺失，比如地方政府破產(chǎn)制度、財政緊急狀態(tài)制度等都沒(méi)有建立，中央政府有可能最終為地方政府的債務(wù)買(mǎi)單，地方政府因此也會(huì )存在對于可能的風(fēng)險疏于防范的一面，這顯然對于其他納稅人是不公平的。因此，三審稿應當考慮到債務(wù)到期還不上時(shí)如何處置、誰(shuí)應承擔責任、人大應怎樣監督等問(wèn)題。

　　最后，在地方政府發(fā)債適度放開(kāi)的原則已經(jīng)很明朗的背景下，建立規范、合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預警機制，就成為當下最緊迫的制度構建選擇。三審稿在對地方政府違法發(fā)債行為的行政處罰力度上應有所關(guān)注，防止地方隱性負債部分的回歸和反彈。