●新《環(huán)境保護法》明確了經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調的環(huán)境優(yōu)先原則，體現了我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的新特點(diǎn)和新趨勢。
　　●建立公益訴訟制度，健全了環(huán)境保護的力量架構，有利于政府、企業(yè)、社會(huì )達成新的角色平衡，形成新的法律秩序。
　　●這次修改有很大的進(jìn)步，應該說(shuō)是世界上最好的《環(huán)境保護法》之一，但是其效果值得觀(guān)察。

實(shí)施好新的《環(huán)境保護法》，可以給我們的生活帶來(lái)一縷吹散霧霾的清風(fēng)。圖為長(cháng)春市民在春天的霧霾中踢毽子。記者 許暢/攝

　　十二屆全國人大常委會(huì )第八次會(huì )議24日表決通過(guò)了修訂后的《中華人民共和國環(huán)境保護法》，2015年1月1日起施行。修訂后的法律對保護和改善環(huán)境，保障民眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展具有重要意義。
　　《環(huán)境保護法》修訂歷時(shí)三年多。從新法的結構、內容來(lái)看，借鑒了國外環(huán)境法的最新發(fā)展趨勢，平衡了各方面的利益，體現了中國環(huán)境問(wèn)題的實(shí)際。經(jīng)濟參考報采訪(fǎng)了環(huán)境法學(xué)家常紀文，現任國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(cháng)、研究員，中國社會(huì )科學(xué)院研究生院法學(xué)系教授，請他對新《環(huán)境保護法》的內容、意義做出介紹、分析。

　　新《環(huán)境保護法》有五大亮點(diǎn)

　　經(jīng)濟參考報：作為一位環(huán)境法專(zhuān)家，你對目前整體環(huán)境形勢怎么看？
　　常紀文：現在突出的問(wèn)題，第一是現實(shí)的水、土壤和大氣污染形勢非常嚴峻，第二是污染危及子孫后代，第三是環(huán)保部門(mén)無(wú)法強力執法。環(huán)境污染危及生存環(huán)境和子孫后代，也可能產(chǎn)生社會(huì )危機，應該引起全社會(huì )的高度重視。

　　經(jīng)濟參考報：在您看來(lái)，這次新《環(huán)境保護法》修改有哪些亮點(diǎn)？
　　常紀文：一是立法理念層次高。此次《環(huán)境保護法》修訂，不僅提出生態(tài)文明的理念，而且規定了相關(guān)的法律制度、機制和責任，以及保障生態(tài)文明理念的具體措施。此次修訂是在對傳統的環(huán)境保護與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展相協(xié)調原則修正的基礎之上，明確了經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調的環(huán)境優(yōu)先原則，體現了我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的新特點(diǎn)和新趨勢。
　　二是監管模式點(diǎn)面結合。1989年《環(huán)境保護法》側重于點(diǎn)源的控制與點(diǎn)源違法的法律責任追究。在現在的環(huán)境法律法規中難以找到有效解決流域水污染和區域霧霾防治的手段。因此，必須通過(guò)區域間的聯(lián)動(dòng)、協(xié)同、互助及責任分配予以妥善解決。在此次修訂的《環(huán)境保護法》中，設置了專(zhuān)門(mén)條款來(lái)規范流域水污染和區域大氣污染的防治問(wèn)題，實(shí)現了由點(diǎn)源的控制向區域的協(xié)調和聯(lián)動(dòng)防治轉型，體現了解決環(huán)境問(wèn)題的針對性。
　　三是監管手段實(shí)且硬。此次《環(huán)境保護法》修訂，授予了環(huán)境保護和其他負有環(huán)境保護監督管理職責的部門(mén)對違法排污設備的查封、扣押權，這對及時(shí)解決環(huán)境污染和生態(tài)破壞的違法問(wèn)題意義重大。另外，為了保證監管的實(shí)效性，在此次《環(huán)境保護法》修訂中提出了一些協(xié)同監管的具體措施，譬如對環(huán)境污染企業(yè)，供水部門(mén)可停止供水，土地管理部門(mén)可禁止向其提供土地，銀行則不得給予其授信，進(jìn)出口管理部門(mén)不得給予其出口配額，證券監管部門(mén)可限制其上市或已經(jīng)上市的不得繼續融資等。
　　四是監督參與很民主。首先，在此次修訂《環(huán)境保護法》中專(zhuān)門(mén)設立了信息公開(kāi)和公眾參與一章，體現了環(huán)境保護的民主性。另外，此次《環(huán)境保護法》的修訂科學(xué)借鑒了國際通行的公民訴訟制度，建立起環(huán)境公益訴訟制度。和前幾稿相比，新的通過(guò)稿放寬了環(huán)境公益訴訟主體的資格條件，即在設區的市級以上民政部門(mén)登記的環(huán)保社會(huì )組織，只要從事五年以上環(huán)境保護工作且無(wú)違法記錄，即可作為原告主體對違法的企業(yè)或地方政府提起環(huán)境民事或行政公益訴訟。
　　五是法律責任很?chē)绤�。此次《環(huán)境保護法》的修訂，在以下幾個(gè)方面加強了法律責任的嚴厲性：其一，規定了行政拘留措施，如未進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)就擅自開(kāi)工建設的污染項目，對其負責人予以行政拘留；對于偷排、暗排的企業(yè)，對其負責人及相關(guān)責任人予以行政拘留；對于隱報、瞞報或篡改排污數據的企業(yè)責任人予以行政拘留；對于造成重大環(huán)境污染事故尚不構成犯罪的相關(guān)人員亦可予以行政拘留。其二，針對發(fā)生重大環(huán)境違法事件的地方政府分管領(lǐng)導及環(huán)境監管機關(guān)的主要負責人，設立了引咎辭職制度。從而通過(guò)與其政治前途掛鉤的做法促使其忠實(shí)履行法律規定的職責。其三，對企業(yè)規定了按日計罰的措施，即對于那些責令其限期整改卻屢教不改的企業(yè)，從責令之日起按日計算罰款，并且鼓勵各地方按照其地方實(shí)際設定罰款的數額，可見(jiàn)罰款上不封頂。

　　公益訴訟制度健全了環(huán)保力量架構

　　經(jīng)濟參考報：公益訴訟主體擴大之后將會(huì )帶來(lái)哪些影響？
　　常紀文：這次修訂《環(huán)境保護法》非常好，好的一個(gè)重要標準是建立了公益訴訟制度，健全了環(huán)境保護的力量架構。公益訴訟制度設置好之后，可能剛開(kāi)始起訴的案子會(huì )非常多，但是會(huì )慢慢減少，這是因為政府一被起訴就害怕，一害怕就規范，這樣，在新的法律要求之下，政府、企業(yè)、社會(huì )就會(huì )達成新的角色平衡，形成新的法律秩序。
　　現在的環(huán)保社會(huì )關(guān)系平衡是不安全的，政府有監管職責，但在地方保護主義之下，地方環(huán)保局不敢執法。結果造成老百姓對企業(yè)不滿(mǎn)意、對政府不滿(mǎn)意，上級政府對下級政府不滿(mǎn)意的局面。
　　還有一個(gè)問(wèn)題，許多法院對環(huán)境污染的行為，即使公眾提起公益訴訟或者私益訴訟，他們仍然不太敢受理，譬如蘭州水污染的公益訴訟和私利訴訟就沒(méi)有被受理。如果說(shuō)法律開(kāi)了允許起訴的口子，而地方政府仍然不讓法院受理，這樣就很可能損害法律的尊嚴，只堵不疏，就可能引起群眾不滿(mǎn)。

　　經(jīng)濟參考報：很多人關(guān)心這個(gè)問(wèn)題，為什么這次沒(méi)有把個(gè)人列為主體來(lái)起訴環(huán)境污染？
　　常紀文：沒(méi)有給個(gè)人公益訴訟權利，可能有這樣的考慮。如果把個(gè)人加進(jìn)訴訟主體，訴訟就太多了，那么行政機關(guān)就會(huì )產(chǎn)生“訴累”。所以先放開(kāi)社會(huì )組織，等形成新的秩序，企業(yè)開(kāi)始慢慢守法了，政府慢慢嚴格執法了，這個(gè)時(shí)候再放開(kāi)個(gè)人訴訟，我覺(jué)得就比較穩妥一些。如果一下子放開(kāi)，政府就沒(méi)有時(shí)間去開(kāi)展環(huán)境監管了，都去打官司去了。而且，讓社會(huì )組織提起公益訴訟有一個(gè)好處，社會(huì )組織有財力和技術(shù)，而個(gè)人往往不具備這些優(yōu)勢。

　　經(jīng)濟參考報：新《環(huán)境保護法》通過(guò)，公益訴訟主體擴大，那么會(huì )有配套的法律去保障它嗎？
　　常紀文：有，譬如說(shuō)馬上就要修訂《大氣污染防治法》了，就可以細化規定，最高法院也應當出臺一些司法解釋或者設立一些規則�！董h(huán)境保護法》設置的公益訴訟規定比較原則，非常好，但為什么不細化呢？因為這還需要嘗試和探索。如果規定太細，反而會(huì )約束這個(gè)制度的實(shí)施。

　　把好的《環(huán)境保護法》實(shí)施好

　　經(jīng)濟參考報：引咎辭職納入《環(huán)境保護法》，這在以前的法律條文中很少見(jiàn)。
　　常紀文：目前很多環(huán)境問(wèn)題屢治不愈的現狀，一個(gè)重要原因就是執法不力，缺乏手段，一些地方黨委和政府成了這些污染大戶(hù)的保護傘。因此，四審稿中提到，領(lǐng)導干部虛報、謊報、瞞報將會(huì )引咎辭職，為環(huán)境違法問(wèn)題買(mǎi)單的不僅僅是違法企業(yè)。面對重大的環(huán)境違法事件，地方政府分管領(lǐng)導、環(huán)保部門(mén)等監管部門(mén)主要負責人將“引咎辭職”。

　　經(jīng)濟參考報：您怎么看區域霧霾治理？
　　常紀文：現在區域霧霾相對減輕，因為治理力度大了一些，確實(shí)政府做了一些工作。兩會(huì )期間，河北、北京關(guān)閉了一些產(chǎn)能過(guò)剩的企業(yè)，關(guān)閉了許多違規取暖設備，執法是有一定效果的。京津冀區域污染防治也提到污染預警機制，通過(guò)污染預警機制政府可以采取協(xié)調的措施，譬如區域內部可以同時(shí)啟動(dòng)一致的車(chē)輛限行和公車(chē)限行措施。

　　經(jīng)濟參考報：這次《環(huán)境保護法》修訂沒(méi)有提到環(huán)境權。
　　常紀文：雖然環(huán)境權沒(méi)有提到，但是里面卻設立了信息公開(kāi)和公眾參與專(zhuān)章，實(shí)際上是認可了公民的環(huán)境權�？梢哉f(shuō)，沒(méi)有設表面的環(huán)境權，卻設置了實(shí)質(zhì)的細化了的環(huán)境權�，F行《環(huán)境保護法》于1989年底通過(guò)實(shí)施，該法屬于管制式立法模式，公民環(huán)境權、社會(huì )環(huán)境權沒(méi)有得到彰顯，權利承認、權利結構、權利維護等重要的現實(shí)問(wèn)題仍未得到解決，應按國家治理和權利實(shí)在化的要求，進(jìn)一步修改完善。

　　經(jīng)濟參考報：你認為《環(huán)境保護法》未來(lái)還可以作怎樣的改革和完善？
　　常紀文：無(wú)論是1989年的《環(huán)境保護法》，還是修訂的，規范的對象——環(huán)境是個(gè)大概念，包括自然資源、生態(tài)等，很全。但是條文的規范側重于污染防治，許多環(huán)保專(zhuān)家提出1989年的《環(huán)境保護法》實(shí)質(zhì)上是污染控制法。這次修改對生態(tài)方面有一些作為，譬如說(shuō)要實(shí)行生態(tài)補償，但是總的看來(lái)，污染方面有大改，生態(tài)方面沒(méi)有大改，這部法律實(shí)質(zhì)上還是一部污染防治法，為環(huán)境保護部門(mén)所喜愛(ài)，但還難以為水利、國土、林業(yè)、海洋等自然資源和生態(tài)保護部門(mén)所用。
　　現在有一個(gè)問(wèn)題，《環(huán)境保護法》是全國人大常委會(huì )通過(guò)的法律，與水資源、土地管理、海洋環(huán)境保護、森林保護等領(lǐng)域現行的專(zhuān)門(mén)法律層級相同，它側重于污染控制，而其他法律則側重于自然資源和生態(tài)管理領(lǐng)域，那么公益訴訟能不能在自然資源和生態(tài)保護領(lǐng)域實(shí)行？可能會(huì )遇到事實(shí)上的障礙。

　　經(jīng)濟參考報：總體上，您怎么看待新的《環(huán)境保護法》？
　　常紀文：這次《環(huán)境保護法》的修改有很大的進(jìn)步，從立法的理念來(lái)看，從強制措施上來(lái)說(shuō)，從制度先進(jìn)性來(lái)說(shuō)，應該說(shuō)是全世界最好的《環(huán)境保護法》之一，但是其效果值得觀(guān)察。