●“小政府大社會(huì )”應是未來(lái)縣以下行政機構改革的重要方向。
●行政能力越強，對于土地財政越依賴(lài)，它的資源獲取過(guò)程中就更多的依靠等級化的權力，而這必然導致發(fā)展受到嚴重約束。
●現在各個(gè)城市在競爭過(guò)程中招商引資越來(lái)越困難。招商引資必須降低土地成本，還要解決拆遷和基礎設施配套問(wèn)題，政府的壓力越來(lái)越大，不得不開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)彌補招商工業(yè)企業(yè)帶來(lái)的損失。
去年底，中央召開(kāi)了中央城鎮化工作會(huì )議，今年三月份又公布了《國家新型城鎮化規劃》，我們參與了文件起草工作，深知很多改革的內容，都來(lái)自于發(fā)展改革試點(diǎn)的實(shí)踐經(jīng)驗。這些年，雖然試點(diǎn)政策不多，但是在試點(diǎn)過(guò)程中發(fā)生的事情，所存在的種種體制性的矛盾，或者在城市發(fā)展進(jìn)程中出現的一些偏差，都已經(jīng)作為經(jīng)驗和教訓總結出來(lái)，成為政策制定的背景。主要體現在以下一些方面。
通過(guò)試點(diǎn)尋找戶(hù)籍、土地改革出路
第一，戶(hù)籍制度改革。1996年戶(hù)籍制度改革就開(kāi)始了，從最初的56個(gè)試點(diǎn)到700多個(gè)試點(diǎn)，試點(diǎn)所進(jìn)行戶(hù)籍制度改革的探索和遇到的問(wèn)題，曾經(jīng)給了我們很大的啟示。這次中央堅定不移地推進(jìn)以人為本的城鎮化進(jìn)程，戶(hù)改是重要的一項內容。
我相信，戶(hù)改問(wèn)題政策的提出，會(huì )通過(guò)各地因地制宜的實(shí)施發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化。中西部地區城鎮化怎么解決？返鄉創(chuàng )業(yè)的農民工怎么辦？已經(jīng)在城鎮打工的或者包括城鎮中低收入人群的危房改造問(wèn)題怎么處理？三個(gè)一億人問(wèn)題，以及整個(gè)2.5億農民工的問(wèn)題怎么辦？等等，都可以通過(guò)試點(diǎn)找出答案。
第二，土地制度改革。對于土地制度改革，各地試點(diǎn)也進(jìn)行了實(shí)踐和探索。比如，我們提出的城鄉建設用地增減掛鉤，對很多地方的實(shí)踐起到了實(shí)質(zhì)性的作用。天津華明鎮增減掛鉤經(jīng)驗的推廣，影響到全國政策的實(shí)施。再比如，北京允許農村集體經(jīng)濟組織建設公租房問(wèn)題，一些試點(diǎn)允許農民自行改造城中村，對于未來(lái)農村宅基地的管理，農村集體建設用地的制度性變化有直接的影響。還有各地農村土地的確權，農村集體興辦產(chǎn)業(yè)園區節約土地利用資源等。國家新型城鎮化規劃中提出，要通過(guò)試點(diǎn)來(lái)推動(dòng)土地制度改革，都是很重要的方面。
行政管理體制改革要有新突破
第三，行政管理體制改革。我國有很多特大鎮，這些特大鎮改革往哪里走，中央已經(jīng)做了宏觀(guān)戰略部署，這里有幾個(gè)問(wèn)題值得高度重視。
首先是加快推動(dòng)設市的改革。1997年以后設立縣級市的工作就停了，最近又有所放松。國家城鎮化規劃頒布以后，設市政策有了相應的調整，這個(gè)調整意味著(zhù)達到一定人口規模的鎮就可以直接設市。設市涉及到行政管理問(wèn)題，機構和人員編制等問(wèn)題，在這方面，浙江做出了很好的探索。浙江小城市改革試點(diǎn)在推進(jìn)行政管理體制改革過(guò)程中起到的作用，在中國城鎮化改革歷史上留下濃重的一筆，我們將其總結為“小馬拉大車(chē)”。
過(guò)去認為特大鎮進(jìn)行改革是不是要解決相應的機構和編制問(wèn)題？我們認為情況未必是這樣，這種“小政府大社會(huì )”應是未來(lái)縣以下行政機構改革的重要方向。這么少的人員管理這么龐大的規模，這么多的經(jīng)濟總量、企業(yè)、外來(lái)人口，不但沒(méi)有給國家增加負擔，而且上交了大量的財政，提高了管理效率，雖然存在一些問(wèn)題，但是其中的重要經(jīng)驗值得認真總結。如果這種制度性的問(wèn)題得到破解，將來(lái)一些特大鎮設市的障礙將逐漸化解。
其次，投融資管理體制改革。很多發(fā)達小城鎮、中小城市的投融資體制改革已經(jīng)走到前面，一些原來(lái)政府負責的基礎設施已經(jīng)逐漸市場(chǎng)化了。大城市在這些領(lǐng)域的改革卻嚴重滯后，特別是地級市、省會(huì )城市，地方債務(wù)問(wèn)題非常突出，導致經(jīng)濟發(fā)展不得不靠房地產(chǎn)來(lái)推動(dòng)。
如果我們及時(shí)調整政策，把那些有收益的基礎設施直接轉化為民營(yíng)和外資來(lái)管理，政府是不是就不會(huì )承擔那么多的債務(wù)，不會(huì )有那么多的負擔，地方城市也不會(huì )趨向于“攤大餅”的發(fā)展模式呢？雖然沒(méi)有準確的數字，但是在走過(guò)很多中小城市、小城鎮，和一些地級城市后，我們發(fā)現，“攤大餅”的現象在小城市比中等城市少得多。這說(shuō)明行政能力越強，對于土地財政越依賴(lài)，它的資源獲取過(guò)程中就更多的依靠等級化的權力，而這必然導致發(fā)展受到嚴重約束。所以，怎么糾正城市發(fā)展的模式，調整政府的利益機制，來(lái)支持市場(chǎng)化改革，更多的還是要吸取小城鎮在這些方面的曲折經(jīng)驗。
涉及到城鎮化的改革，在試點(diǎn)中還有很多經(jīng)驗值得學(xué)習。比如說(shuō)河北白溝，經(jīng)過(guò)幾十年的努力，在低成本的情況下完成了十幾萬(wàn)人口聚集。浙江龍崗發(fā)展三十幾年，形成了各種要素的積累，形成了整個(gè)城市發(fā)展的活力。這些改革試點(diǎn)大多數屬于中小型城市，現在改革面臨問(wèn)題最多的是特大型城市、超大城市、大城市，不僅僅是資源浪費的擴張，戶(hù)籍制度改革、土地制度改革在這里進(jìn)行非常艱難，行政體制改革也遇到層層阻力。
現在改革到了深水區，會(huì )遇到越來(lái)越多的問(wèn)題。比如說(shuō)，雖然制訂了戶(hù)籍制度改革的總方向，但是據我們了解，沒(méi)有哪一個(gè)大城市愿意放開(kāi)戶(hù)口讓農民進(jìn)城，特別是放開(kāi)外來(lái)農民工的戶(hù)口。土地改革面臨種種壓力，如果真正允許農村土地以平等的價(jià)格參與城市的發(fā)展，地方財政可能會(huì )面臨嚴峻危機。如果地方財政面臨財務(wù)危機，未來(lái)債務(wù)怎么解決？債務(wù)一旦崩盤(pán)帶來(lái)什么后果？如果不解決，房地產(chǎn)無(wú)限蔓延也會(huì )導致一些地方財政崩盤(pán)。土地管理制度改革中，農村宅基地是不是財產(chǎn)權，是否能交換，是否能抵押，集體建設用地和宅基地是否能正常的流動(dòng)，對于農村的發(fā)展和農民的財產(chǎn)性收入也會(huì )產(chǎn)生深刻影響。
未來(lái)如何在中央政策框架下更好地發(fā)揮中小城市的作用，給他們和大城市更多平等的發(fā)展權限？城市應有平等的競爭機會(huì )，只有這樣才能使城市在同樣的競爭條件下，更有效的配置資源，發(fā)揮這些城市的活力，更多的獲取中央的政策支持，在未來(lái)承接人口轉移、農民進(jìn)城，推進(jìn)城鎮化空間合理配置上發(fā)揮更重要作用。
挖掘服務(wù)業(yè)蘊藏的巨大潛力
第四，產(chǎn)業(yè)結構如何調整。很多城市在推進(jìn)城鎮化的時(shí)候，把工業(yè)作為唯一的發(fā)展途徑。不過(guò)也要看到，現在各個(gè)城市在競爭過(guò)程中招商引資越來(lái)越困難。招商引資必須降低土地成本，還要解決拆遷和基礎設施配套問(wèn)題，政府的壓力越來(lái)越大，不得不開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)彌補招商工業(yè)企業(yè)帶來(lái)的損失。另一方面看，工業(yè)企業(yè)一家獨大，帶來(lái)環(huán)境問(wèn)題、污染問(wèn)題也是十分突出。傳統工業(yè)發(fā)展必定帶來(lái)資源浪費、污染問(wèn)題、碳排放問(wèn)題。不調整工業(yè)結構，地方財政發(fā)展、農民就業(yè)問(wèn)題怎么解決？這都是很現實(shí)的問(wèn)題。
從國際上看，服務(wù)業(yè)發(fā)展在城鎮化后期占據主導地位�？墒俏覈恍〇|部地區，城鎮化率已達到60%、70%，工業(yè)還占主導。服務(wù)業(yè)蘊藏著(zhù)巨大的發(fā)展潛力，它作為無(wú)煙產(chǎn)業(yè)在城市管理過(guò)程中沒(méi)有得到重視。很多城市為了自己的形象缺少一些包容性，對于傳統的最能夠容納服務(wù)業(yè)就業(yè)的機會(huì )采取了嚴重的排斥。如果我們想走可持續的發(fā)展路徑，必須要堅定不移地調整產(chǎn)業(yè)結構，而調整產(chǎn)業(yè)結構的前提是城市要降低發(fā)展成本，要給服務(wù)業(yè)增加更多的空間。很多城市的管理者并沒(méi)有充分認識到這個(gè)問(wèn)題，他們只是希望更多地改變城市的面貌，但是忘記了城市是為了讓人生活更方便。
第五，什么是低碳、生態(tài)、綠色城市？很多地方提出低碳、綠色、生態(tài)城市的發(fā)展路徑，但他們沒(méi)搞清什么是低碳，什么是生態(tài)，什么是綠色，最重要的生態(tài)、綠色還是提高資源的配置效率，只有增加人口密度才能真正減少碳排放。要調整當前的發(fā)展觀(guān)，增加服務(wù)業(yè)的比重，使得城市資源效率大幅度的提高，減少粗放型發(fā)展。
對于最近提出的智慧城市的概念，很多人認為政府大量投入解決計算機信息化管理就行。事實(shí)上，現有的政府人力資源遠遠不能適應這種技術(shù)的需要，真正的智慧取決于政府的管理能不能和社會(huì )的服務(wù)進(jìn)行廣泛的銜接，能不能用IT等各種智能方式改變決策過(guò)程，使我們更多的利用高技術(shù)、利用市場(chǎng)化的機制增加對市民的公共服務(wù)。如果把整個(gè)城市發(fā)展方向矯正到和社會(huì )市場(chǎng)化需求結合時(shí)，可能我們的智慧城市更具有推廣價(jià)值，也會(huì )有很多的經(jīng)驗總結。