近年來(lái)，我國天然氣對外依存度連年攀高，而城市燃氣領(lǐng)域仍存在較強的管制色彩，燃氣定價(jià)沿循傳統的政府管制定價(jià)方式，不利于資源性產(chǎn)品市場(chǎng)化改革。而日本在97%的燃氣需要進(jìn)口的情況下，通過(guò)不斷的市場(chǎng)化改革，逐步發(fā)展其自身獨特的一套管理模式，較好地滿(mǎn)足國內電力、工商業(yè)和居民用戶(hù)的需求。
　　2014年4月中旬，國經(jīng)中心與中國城市燃氣協(xié)會(huì )聯(lián)合訪(fǎng)問(wèn)了日本主要城市燃氣企業(yè)和監管機構，其逐步放松上中下游燃氣價(jià)格管制、建立公開(kāi)透明的調價(jià)機制、分類(lèi)定價(jià)、簡(jiǎn)化政府監管程序、強制實(shí)施管網(wǎng)公平接入等改革措施對中國有一定借鑒意義。

　　日本燃氣市場(chǎng)化改革五方面措施

　　受資源條件限制，日本天然氣嚴重依賴(lài)海外進(jìn)口，且本土山丘多，地震頻發(fā)，也無(wú)法修建長(cháng)輸跨境管道，使其國內形成了以發(fā)電和工業(yè)用氣為主的消費市場(chǎng)，燃氣的消費主體主要集中在城市。鑒于上述特征，日本政府不得不放松市場(chǎng)準入管制，鼓勵和支持更多企業(yè)參與到海外尋找氣源、建設LNG(液化天然氣)接收站和配氣管網(wǎng)以及提供分銷(xiāo)零售服務(wù)。
　　第一，以解除市場(chǎng)準入管制為先導，逐步放松上中下游燃氣價(jià)格管制。20世紀90年代以來(lái)，日本政府通過(guò)四次市場(chǎng)化改革，逐步解除燃氣事業(yè)市場(chǎng)準入管制，允許更多新加入者進(jìn)入燃氣產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節，比如鼓勵支持日本貿易商、電力公司、燃氣公司等各類(lèi)企業(yè)直接參與天然氣進(jìn)口經(jīng)營(yíng)，逐步降低政府價(jià)格管制的用氣量門(mén)檻，放任燃氣價(jià)格由供需雙方協(xié)商決定，從而保證供應氣源的多元化和相對低廉的燃氣終端價(jià)格。
　　第二，建立公開(kāi)透明的調價(jià)機制，確保燃氣產(chǎn)業(yè)鏈上下游順價(jià)通暢。日本《燃氣公用事業(yè)法》規定，燃氣企業(yè)按照成本加成法制定價(jià)格時(shí)，必須尊重公眾的知情權，及時(shí)向公眾公示具體的價(jià)格公式和調價(jià)方法。為此，燃氣供應商采用了成熟透明的原料費用調整機制，即根據外匯匯率和國際原料價(jià)格的波動(dòng)每三個(gè)月對原料成本進(jìn)行修正，以確保燃氣售價(jià)能夠及時(shí)反映上游原料成本變化，幫助企業(yè)降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險。
　　第三，依據用戶(hù)類(lèi)型和負荷特點(diǎn)分類(lèi)定價(jià)，確保燃氣價(jià)格能反映真實(shí)使用成本。日本《燃氣公用事業(yè)法》要求，燃氣企業(yè)制定價(jià)格時(shí)，要事先預測總成本(包括合理的經(jīng)營(yíng)成本和利潤回報)，在功能性成本分攤的基礎上，按照用戶(hù)消費量、使用類(lèi)型和負荷曲線(xiàn)制定燃氣價(jià)格清單，即根據對用戶(hù)所提供的不同服務(wù)和負荷特點(diǎn)來(lái)確定銷(xiāo)售價(jià)格，從而使燃氣價(jià)格真實(shí)反映出因服務(wù)條件的不同而造成的不同成本。
　　第四，盡量簡(jiǎn)化政府的監管程序，依托公開(kāi)聽(tīng)證會(huì )審查價(jià)格合理性。在審查燃氣價(jià)格清單方面，日本政府盡量簡(jiǎn)化監管程序，只有在燃氣企業(yè)提出漲價(jià)申請時(shí)才會(huì )啟動(dòng)審查程序，且準許企業(yè)先自行評價(jià)，再報請經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省(METI)審查，審查依托公開(kāi)聽(tīng)證會(huì )，集合利益相關(guān)方看法，確保燃氣價(jià)格經(jīng)過(guò)充分評估論證，并依照《燃氣公用事業(yè)法》規定做出審批意見(jiàn)。倘若提價(jià)后企業(yè)利潤被認為偏高，則由政府督促企業(yè)返利或指導其降價(jià)。
　　第五，強制實(shí)施管網(wǎng)公平接入制度，降低管網(wǎng)輸配的壟斷價(jià)值。在管道經(jīng)營(yíng)方面，日本并不限制燃氣公司、電力公司或貿易公司建立自己的管網(wǎng)，只需要在投建時(shí)報政府審議即可。由于不存在管網(wǎng)容量限制，日本《燃氣公用事業(yè)法》規定，城市燃氣管網(wǎng)可由第三方公平接入，輸送費用按照管網(wǎng)擁有者自己輸送成本計算。譬如，東京電力公司可以公平接入東京燃氣公司運營(yíng)的管網(wǎng)系統，把外購的進(jìn)口燃氣直接從接收站輸送到其東京的各個(gè)燃氣電廠(chǎng)，東京燃氣公司不得拒絕或提價(jià)。

　　應允許新進(jìn)入者參與燃氣產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節

　　近年來(lái)，我國天然氣對外依存度連年攀高，而城市燃氣領(lǐng)域仍存在較強的管制色彩，燃氣定價(jià)沿循傳統的成本加成的政府管制定價(jià)方式，這與日本燃氣定價(jià)情況有一定相似性。因此，日本燃氣市場(chǎng)化改革的做法，對我國正在推動(dòng)的資源性產(chǎn)品市場(chǎng)化改革具有一定啟示與借鑒意義。
　　首先，放松市場(chǎng)準入管制，允許燃氣公司與大型用戶(hù)直接交易。日本燃氣市場(chǎng)化改革進(jìn)程中一個(gè)重要的經(jīng)驗是放松市場(chǎng)準入管制，允許新進(jìn)入者參與燃氣產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節，從而對放松價(jià)格管制提供了市場(chǎng)基礎。
　　當前，我國燃氣上中下游都沒(méi)有完全放開(kāi)，尤其是上游和中游幾乎完全由中石油、中石化和中海油壟斷經(jīng)營(yíng)，這種準入管制已經(jīng)影響到下游工業(yè)和商業(yè)用戶(hù)的燃料選擇，時(shí)常出現的“氣荒”問(wèn)題促使他們不得不偏向選擇煤炭等其他化石能源。我國要想提高天然氣在一次能源消費中的比重，首要的是保證氣源供應的多元化，這要求加快放開(kāi)上游企業(yè)市場(chǎng)準入，鼓勵更多企業(yè)參與到天然氣開(kāi)采和貿易中來(lái)。日本的經(jīng)驗做法是在引入新參與者后，允許燃氣公司與大型用戶(hù)直接交易，促使燃氣價(jià)格由供需市場(chǎng)決定。我國在放松城市燃氣市場(chǎng)準入管制后，意味著(zhù)確立了城市燃氣企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)權，形成了一個(gè)適度競爭的供應市場(chǎng)，此時(shí)還應允許燃氣供需雙方直接談判議價(jià)，提高用戶(hù)對燃氣供應商的選擇權和議價(jià)能力。
　　其次，強化燃氣價(jià)格透明監管，允許按用氣量和使用類(lèi)型分類(lèi)定價(jià)。日本政府通過(guò)《燃氣公用事業(yè)法》規定，燃氣公司必須向公眾提供透明的價(jià)格公式和調價(jià)程序，讓用戶(hù)能清晰認識到燃氣的價(jià)格構成，以減少用戶(hù)的不理解和抵觸情緒；同時(shí)還允許燃氣公司按照用氣量和使用類(lèi)型分類(lèi)定價(jià)，通過(guò)制定各類(lèi)負荷契約，盡可能降低交叉補貼現象出現。
　　盡管我國上游燃氣門(mén)站價(jià)格采取了市場(chǎng)凈回值的辦法，但是門(mén)站價(jià)格仍是包含了原料價(jià)格、長(cháng)輸費用和經(jīng)營(yíng)成本的捆綁價(jià)格，功能性成本沒(méi)有較好的細分，這不利于原料成本變動(dòng)向下游環(huán)節的疏導，而零售環(huán)節政府定價(jià)也加劇了燃氣上下游順價(jià)的難度。在終端用戶(hù)環(huán)節，盡管燃氣價(jià)格按照用戶(hù)類(lèi)型進(jìn)行分類(lèi)定價(jià)，但是并未采用國際上通行的依供氣成本高低的原則定價(jià)，而是更多地體現了燃氣的福利性，采取了民用低價(jià)而工商業(yè)高價(jià)的定價(jià)，使得燃氣行業(yè)存在較為嚴重的交叉補貼問(wèn)題，并且不利于能源結構的調整和大氣質(zhì)量的改善。
　　再次，強制燃氣管網(wǎng)公平接入，允許企業(yè)自由申請建設或運營(yíng)新的管網(wǎng)。盡管日本燃氣管網(wǎng)服務(wù)并沒(méi)有從燃氣企業(yè)分離出來(lái)，致使燃氣公司仍向用戶(hù)提供一個(gè)捆綁價(jià)格，但是日本政府用法律手段限制燃氣公司利用管網(wǎng)資源壟斷牟利，而且強制燃氣公司的管網(wǎng)服務(wù)按同等成本向其他公司公平開(kāi)放，這樣即便不采取管運分離，也能保證燃氣價(jià)格的公平合理。
　　目前，我國長(cháng)輸管網(wǎng)大都掌握在中石油和中石化手中，沒(méi)有形成互聯(lián)互通的開(kāi)放網(wǎng)絡(luò )；下游城市配氣管網(wǎng)則掌握在各城市燃氣企業(yè)手中，也不是一個(gè)連通開(kāi)放的體系。目前，國家能源局已頒布《油氣管網(wǎng)設施公平開(kāi)放監管辦法》，但配套政策和實(shí)施細則尚待進(jìn)一步研究和落實(shí)，日本用嚴格的法律手段促進(jìn)油氣公司信息公開(kāi)和公平接入第三方氣源的做法值得借鑒。
　　最后，盡量減少監管機構的行政干預，充分保障燃氣用戶(hù)的合理權益。20世紀90年代，日本政府通過(guò)兩次修正《燃氣公用事業(yè)法》，其目的在于減少監管機構的直接行政干預，增加燃氣企業(yè)競爭性和信息披露，進(jìn)一步降低城市燃氣價(jià)格，以保障燃氣消費者權益。日本政府的監管做法是，如果燃氣企業(yè)降低價(jià)格，則取消費用審批過(guò)程中METI的直接干預，而采用公告制度；如果燃氣企業(yè)計劃提高燃氣價(jià)格，在具體實(shí)施前，新價(jià)格則必須經(jīng)過(guò)METI的審批。
　　目前，我國燃氣價(jià)格受到中央政府和地方政府的雙重管制，行政干預較大，這不僅增加主管部門(mén)的工作難度，而且還不能有效保障燃氣用戶(hù)的合理利益。為此，我國需借鑒日本的可行做法，通過(guò)完善燃氣行業(yè)法律法規，進(jìn)一步放松價(jià)格管制，增加行業(yè)競爭性和信息披露，切實(shí)促進(jìn)燃氣成本降低，提高燃氣消費者的社會(huì )福利。