“各地對自貿試驗區的爭奪，正向的意義在于體現了地方的改革熱情，但負面影響則是其背后的思維模式仍舊停留于30多年前開(kāi)發(fā)區、產(chǎn)業(yè)園區建設的層面�！�

　　針對驟然而起的自貿區申報熱，國家發(fā)展和改革委員會(huì )學(xué)術(shù)委員會(huì )秘書(shū)長(cháng)張燕生在接受《瞭望》新聞周刊專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)告誡到，以過(guò)去改革開(kāi)放歷程中的經(jīng)驗教訓為鏡鑒，地方對自貿試驗區在認識上存在偏差，未來(lái)的建設中就可能偏離中央的期望，也就難以承擔起自貿試驗區的使命。

　　在他看來(lái)，自貿試驗區的建設不會(huì )只有上海一家，但其他地區在建設自貿試驗區或自由貿易園區的過(guò)程中，一定要減少盲目性，并改變過(guò)去的“惰政”思維，切實(shí)緊扣自貿試驗區改革和創(chuàng )新的重心，探索出中國在新階段推進(jìn)改革開(kāi)放所需要的新路徑和新模式。

　　“實(shí)際上，中國是在用高標準的FTA來(lái)倒逼自己新一輪的改革開(kāi)放，通過(guò)自由貿易試驗區的試驗，推動(dòng)中國新一輪高水平的開(kāi)放、高標準的改革、高質(zhì)量的發(fā)展�！彼麖娬{。

　　力避“偽開(kāi)放”標簽

　　《瞭望》：在上海自貿試驗區正式掛牌之后，各地都掀起了自貿區申報熱，你如何看待這種現象?

　　張燕生：各地想搞自由貿易園區，還是想把自由貿易園區作為本地擴大開(kāi)放的一個(gè)平臺和載體。因此從積極意義上講，自由貿易園區還是能給地方提供深化開(kāi)放、推動(dòng)發(fā)展的動(dòng)力。

　　但問(wèn)題是，自由貿易園區的思路還是前35年舊模式的延續，還是爭取優(yōu)惠政策、爭取成為“政策洼地”的思維模式主導。

　　現在不少人把自由貿易園區的作用夸大了。自由貿易園區是一個(gè)特殊區域，從功能來(lái)講，就是一個(gè)一線(xiàn)放開(kāi)、二線(xiàn)管住、區內自由，境內關(guān)外的特殊區域。其目的是為了解決一些貨物不完全需要進(jìn)入到境內，還需要國際轉口、國際轉運、拆拼箱的需求;是為了滿(mǎn)足本地保稅加工、保稅物流、保稅服務(wù)的需要。為了配合這些特殊功能，其會(huì )相應設立離岸金融、離岸貨幣、離岸貿易等服務(wù)，其功能是非常有限的。

　　僅就自由貿易園區來(lái)說(shuō)，它對于中國改革開(kāi)放的價(jià)值主要體現在特殊區域滿(mǎn)足特殊功能方面，不會(huì )有太大的全局和戰略意義。它對推動(dòng)中國新一輪高水平的開(kāi)放能發(fā)揮一定的作用，但作用決不能過(guò)分夸大。上海28.78平方公里的區域就能推動(dòng)上海、推動(dòng)整個(gè)中國的發(fā)展?這是不可能的。在這方面，35年前的開(kāi)放是有經(jīng)驗和教訓的。

　　《瞭望》：你所說(shuō)的經(jīng)驗和教訓，具體指什么?

　　張燕生：前35年的開(kāi)放，實(shí)際上是從深圳等經(jīng)濟特區起步的。最初深圳的開(kāi)放和現在各地搞自由貿易園區的想法是一致的，就是一定要有一個(gè)比誰(shuí)都自由的東西。深圳當時(shí)試圖搞的就是自由貿易園區，即所謂的一線(xiàn)放開(kāi)、二線(xiàn)管住、區內自由，修了一道關(guān)、二道關(guān)。最初的設想一道關(guān)開(kāi)放，讓深圳和香港一體，二道關(guān)管住，讓深圳和內地分開(kāi)，區內自由。這樣的話(huà)，深圳就和香港一樣了，也是一個(gè)自由港。

　　但從自由貿易園區的角度來(lái)看，深圳最初的試驗并不成功。深圳在開(kāi)放方面的成功，主要是深圳和香港共同發(fā)揮了把中國融入世界和把世界引入中國的窗口與橋梁作用，實(shí)現了全域開(kāi)放，這才是國家使命，這才是國家戰略。

　　自由貿易園區實(shí)際上是一把雙刃劍，既會(huì )推動(dòng)一定程度的開(kāi)放，解決諸如“香港一日游”的問(wèn)題，也會(huì )帶來(lái)不小的負面作用�，F在很多地方圈了不少的地、投了很多的資金，但所追求的內容并不符合中國下一步發(fā)展的需要。像去年前4個(gè)月，對外貿易領(lǐng)域出現的套匯套利就發(fā)生在東部沿海的特殊區域�，F在一些地方的自由貿易園區熱、綜合保稅區熱，成為了“偽開(kāi)放”的標簽。

　　以“三高”目標為戰略導向

　　《瞭望》：既然自由貿易園區的作用不應被夸大，那現在為什么還大力推進(jìn)自由貿易試驗區建設呢?我們究竟要的是什么?

　　張燕生：實(shí)際上，中國(上海)自由貿易試驗區是一個(gè)非常重要的試驗區，其重要性體現在它并不只是一個(gè)自由貿易園區。自由貿易試驗區所要“試”的，恰恰不是各地追逐的自由貿易園區，而是中國下一步對外開(kāi)放需要推動(dòng)的東西。

　　我們需要明白，自由貿易，并不是自由貿易園區，而是自由貿易區。自由貿易園區英文叫FTZ，是一個(gè)特殊的區域，而自由貿易區是FTA，是全域的開(kāi)放。所以說(shuō)，自由貿易試驗區，是試驗推動(dòng)全域開(kāi)放的高標準規則、制度、管理方法和模式。也正是從這個(gè)角度出發(fā)，中央一再強調說(shuō)，不要講優(yōu)惠政策，要靠改革和制度創(chuàng )新。

　　這就需要對全域開(kāi)放的規范、規則進(jìn)行探索，所試驗的東西只要是在一到兩年內成功，就要在全域和全中國范圍內實(shí)現可復制、可推廣。一旦可復制、可推廣，中國的對外開(kāi)放就往前推了一步。自由貿易試驗區不僅僅是試自由貿易園區，更重要的是試全中國未來(lái)高水平開(kāi)放的每一步怎么走。

　　《瞭望》：如何看待推進(jìn)自貿試驗區建設的時(shí)代背景和戰略要義?

　　張燕生：自由貿易試驗區的戰略用意在于，美國要用高標準的自由貿易區來(lái)邊緣化中國。美國在亞太搞TPP，在大西洋和歐洲搞TTIP，日本和歐洲也在簽訂經(jīng)濟合作協(xié)定。這就形成了美國、日本、歐洲和中國這世界四大經(jīng)濟體中，有三大經(jīng)濟體之間都有相互開(kāi)放的協(xié)議，中國例外。中國要想在未來(lái)的貿易規則中不被邊緣化，中國就需要把高標準的自由貿易區的一整套東西在境內一定范圍內進(jìn)行試驗，將其變成倒逼中國高水平開(kāi)放的壓力，這是自由貿易試驗區的價(jià)值。

　　我們可以看到，美國要與中國簽雙邊投資協(xié)定(BIT)，并就負面清單管理和準入前國民待遇進(jìn)行談判，這些就需要在上海試驗。此外，還有國際服務(wù)貿易協(xié)定(TISA)協(xié)議要求服務(wù)業(yè)全面開(kāi)放，上海試驗區試點(diǎn)的重點(diǎn)之一，就是在包括金融服務(wù)、航運服務(wù)、商貿服務(wù)、專(zhuān)業(yè)服務(wù)、文化服務(wù)以及社會(huì )服務(wù)六大服務(wù)領(lǐng)域全面開(kāi)放。今后還將“試”高標準的知識產(chǎn)權保護、勞工標準、環(huán)境標準等一系列所謂的規則。

　　這樣一來(lái)，美國想用高水平、高標準的FTA來(lái)邊緣化中國，中國卻用高標準的FTA來(lái)倒逼自己新一輪的改革開(kāi)放。通過(guò)自由貿易試驗區的試驗，推動(dòng)中國新一輪高水平的開(kāi)放、高標準的改革、高質(zhì)量的發(fā)展。

　　擯棄“懶政”思維

　　《瞭望》：你曾談到，自貿試驗區不會(huì )只是上海一家，但自貿試驗區也不可能遍地開(kāi)花。那未來(lái)的自貿試驗區可能選在何處?要成為真正的自貿試驗區，需要具備什么樣的條件?

　　張燕生：首先，是不是新一輪的高水平開(kāi)放、高標準改革、高質(zhì)量發(fā)展的試點(diǎn)都要放在東部呢?并不是這樣。除了東部沿海的試點(diǎn)外，中部和西部都應有不同的探索。在新的35年的起跑線(xiàn)上，今后跑得好的不一定都是東部地區，可能是中部的，也可能是西部的。在這方面需要考慮，如何促進(jìn)經(jīng)濟欠發(fā)達地區能夠在新一輪改革開(kāi)放中與全國齊步走。

　　其次，要申請成為真正意義上的自由貿易試驗區，就必須要做第一個(gè)敢吃螃蟹的人，得有在現有體制機制創(chuàng )新上往前一步的東西，而且蹚水以后要為全國提供可復制、可推廣的新模式方面做貢獻。這就要求要在體制創(chuàng )新上有新思想、新觀(guān)念，找準新的突破口。

　　現在的思維為什么還是過(guò)去的思維，因為過(guò)去的思維是“懶漢”思維，寫(xiě)報告、寫(xiě)問(wèn)題、寫(xiě)總結等也容易寫(xiě)，但要探索新的東西，就是一項挑戰。得看你敢不敢做第一個(gè)吃螃蟹的人，而且你愿不愿意在先行先試方面承擔更多的責任和風(fēng)險。

　　一般來(lái)說(shuō)，破容易，但立很難。立的東西，很多和過(guò)去都是不一樣的。要立的東西首先得符合十八屆三中全會(huì )的精神，得是市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用、更好地發(fā)揮政府作用。這就要看自由貿易試驗區，能不能試驗出市場(chǎng)起決定性作用，政府更多地彌補市場(chǎng)的失靈。

　　上海的試驗，國務(wù)院下達的任務(wù)里面，很重要的一點(diǎn)就是政府行政管理體制改革。政府能不能從事先審批轉為事中、事后的監管?能不能實(shí)現負面清單管理?能不能實(shí)現準入前國民待遇?這些都是很重要的要求,而不是政府推動(dòng)新一輪的造城運動(dòng)、新一輪優(yōu)惠政策的爭奪運動(dòng)。

　　至于先行先試的內容，也就是中央講的，法無(wú)授權不可為。即政府的權力得有權力清單、有權力的邊界，政府的權力要關(guān)在籠子里。這就涉及各級政府在推動(dòng)經(jīng)濟的時(shí)候，法理依據是什么。還有一句話(huà)叫法無(wú)禁止皆可為。各種所有制的企業(yè)都是依法、公平地進(jìn)入市場(chǎng)。先行先試的核心之一，就是要依法建立起一套公平的、規范的、有秩序的、透明的、法制的制度規范。

　　此外，還要實(shí)現創(chuàng )新驅動(dòng)。這就涉及到知識產(chǎn)權保護能不能更有力度和成效，營(yíng)造有利于創(chuàng )新的金融環(huán)境、產(chǎn)業(yè)環(huán)境、政策環(huán)境。這完全是新35年的新體制、新開(kāi)放、新發(fā)展模式中路徑的探索。

　　總之，自由貿易試驗區，是要為中國未來(lái)的體制機制、戰略和結構等方面，在新模式的探索上邁出一大步，要為中國成為高收入大國、創(chuàng )新大國、低碳大國、法治大國、全球負責任大國提供制度支撐。